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1、关于加强乡镇财政建设的调研报告乡镇财政是我国整个财政体系的基础，直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权，落实强农惠农政策，推进城乡一体化等方面发挥重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算和资金监管职能日益加强，其工作任务和运行环境发生了重大变化。面对新的形势，厅党组决定由苏新泉副厅长牵头，省综改办抽调市县综改办同志和高校教师组成联合调研组，深入全省 30 多个县区对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等进行了重点调研，了解掌握了全省乡镇财政运行的现状和存在问题，提出了完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过三年的努力，初步建立
2、起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，不断增强基层政府社会管理和公共服务能力，更好发挥乡镇财政在社会主义新农村建设和城乡统筹发展中的积极作用。一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政经历了建立期（19491983 年实行政社分开建立乡政府） 、发展期（19832000 年农村税费改革前）和转型期（农村税费改革以来至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶段工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，促进了农村经济社会的健康发展。农村税费改革后，随着社会主义新农村建设的加速推进，各级财政用于支持“三农”的资金
3、规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴的具体落实和管理责任多数由乡镇财政所承担，工作任务量较税改前更为繁重，面临的问题和困难更为突出。（一）乡镇财政体制运行情况。2005 年全省取消农业税后，乡镇财政自主收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，特别是不少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经济发展和农村基层政权稳定。为适应这种新变化，根据财政部的要求，省政府决定从 2006 年起，全省除少数经济较发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，其余乡镇全面推行“乡财乡用县监管”管理方式。其核心是在保
4、持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，实行县乡“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管” ，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。目前，全省 107 个县区都已全部实行了“乡财乡用县监管” ，有 50 多个县实现了县乡联网，有些地方已初步做到了县乡资金网上申请、网上审批、网上拨款。从几年的运行情况看， “乡财乡用县监管”的实施，加强了县对乡镇财政收支的监管力度，确保了基层政权的正常运转，规范了乡镇收支行为，提高了资金使用效益，促进了控制新债、消化旧债长效机制的建立，实现了乡镇财政职能的转变，乡镇财政服务、核算、监督职能得到进一步强化。市、县财政部
5、门普遍反映， “乡财乡用县监管”管理方式的大方向是正确的，是符合陕西实际的。但我们在调研中也发现，现行的统收统支乡镇财政体制和“乡财乡用县监管”模式还存在一些问题，需要进一步完善。一是预算共编在不少地方变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个县级预算部门，失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权不变中仅落实了财务审批权不变，预算管理权、资金所有权和使用权上移到县财政，乡镇政府缺乏自主权。三是统收统支财政体制调动了县级财政理财积极性，部分乡镇政府对培植财源、组织收入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹城乡发展的财力基础。农村税费改革后，绝大多数乡镇政府无主体收入来源，乡镇财政自身可支配财
6、力有限，基层政权运转基本上完全靠县以上财政供给，在统筹城乡一体化和加快县域经济发展进程中，经济发达镇没有足够的自主财力作支撑，也桎梏了乡镇政府发展经济的积极性和主动性。据调查，延安市乡镇财政收入占县级财政收入的比例由税改前的 19%下降到税改后的 4%。2009 年，全市乡镇财政收入仅为 2.9 亿元，而且主要集中在少数乡镇。一些重点镇和扩权强镇的镇财政收入高、财力好，但由于受县乡体制的制约，乡镇收入被县级集中，影响了县域城镇化建设。如岐山县蔡家坡镇 2009年全镇财政收入 2718 万元，财政支出 180 万元，仅占收入的 7%。（二）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别是乡镇政府职能
7、的转变，乡镇财政职能发生了三个“转变” ，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡镇财政一些原有的职能严重弱化，一些则明显增强，具体呈现为三强三弱：发放各类惠农政策资金的职责不断强化。随着国家惠农支农政策的全面实施，对农村的转移支付资金和各类补贴越来越多。这些资金的发放涉及面广，种类繁多，政策性和时效性强。以商洛市为例，惠农补贴的发放形式由最初进村入户发放现金到现在实行“一折通”发放，资金项目由初始的 10 多项增加到现在的 40 多项，资金数量由开始的 2.3 亿元增加到 6.5 亿元，全市得到惠农补贴的农户达 54 万多户。
8、随着改革的深入，乡镇财政所发放国家惠农政策资金的职责将不断强化。会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管”后，许多乡镇都成立了农村财务服务中心，与财政所合署办公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和村级资金管理以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行账务公开，通过代管方式发挥监督作用。咸阳、宝鸡、商洛、渭南等市的乡镇直属部门财务已全部纳入财政所管理，实行会计集中核算。全省大多数县区推行了“村财村用乡代管” ，对村级组织运转资金和村集体资金实行代理记账。支出管理职能明显加强。随着公共财政体制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过
9、乡镇财政下达的新农村建设、救灾、涉农补贴等资金逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作量明显加大，支出管理职能越来越强。同时，乡镇财政还担负着对村级资金的监管任务。组织收入职能明显减弱。具体表现为：一是税源大幅减少。取消农业税后，多数地方乡镇财政固定税收收入大幅减少，仅剩下契税和耕地占用税两个税种，且税源有限。二是非税收入产生的可用财力少。乡镇非税收入中，社会抚养费占较大比重，有的占到 80%左右。而乡镇要足额征收社会抚养费需依靠村级组织的协助，要支付一定的费用或奖励，扣除征收成本后乡镇剩余很少。三是组织协调难度大。由于乡镇税务所按片设置，征管人员少，加之税务人员经费实行垂直管理，增加了
10、乡镇财政所的协调难度。四是乡镇组织财政收入的积极性减小。实行“乡财乡用县监管”后，乡镇政府的调控能力削弱，一般都是“有多少钱办多少事” ，涵养和培植财源的积极性不高。预算管理职能严重削弱。实行“乡财乡用县监管”后，县财政统揽了乡镇干部职工工资发放、组织财政收入、代为编制预算、专项资金项目储备申报和分配下达等业务，乡镇财政只承担财政供养人员管理、工资申报、公用经费、补助资金的报账核算和涉农专项资金的兑现落实等具体业务，收支管理工作单纯、业务局限性强、范围狭窄，缺乏统筹调控余地。以商洛市为例，目前各县普遍将所辖各乡镇政府分别作为独立的预算单位，除洛南县将公用和专项经费直接预算到乡镇各单位外，其余县
11、区只预算到乡镇，再由乡镇分解到各单位。乡镇财政实际上等于县财政的一个预算单位，成为县财政的报账单位和“出纳员” 。财政监督职能相对薄弱。由于缺乏有效的监管机制、强有力的惩戒手段和相应的监管能力，乡镇财政对非财政渠道下达的涉农资金监管难，对非税收入的征收监管难，对乡村的资产监管难，对报账单位的资金使用监管难，乡镇财政所对报账单位开支的真实性无法掌握,仅能审查票据是否违规而已，对专项资金发生转移用途、截留挪用和使用不规范时，乡镇财政“看得见、管不着” 。这些情况表明，必须紧密跟踪乡镇财政职能变化，瞄准乡镇财政职能定位，该加强的加强，该明确的明确，不断提高乡镇财政的履职能力。（三）乡镇财政机构和队伍
12、建设情况。经过多年的努力，全省已拥有一支较稳定的乡镇财政机构和基层财政干部队伍。据统计，截止 2009 年底，全省共有乡镇财政所 1745 个，其中：属于行政机构的 1509 个，占 86.5%；属于事业机构的 236 个，占 13.5%。乡镇财政所的管理体制大体分为县财政垂直管理、乡镇直接管理和县、乡双重管理三种模式。全省实有乡镇财政工作人员 9828 人，占全省财政队伍总人数的 37%。按编制性质分，行政编制实有 6945 人，占 71%；事业编制实有 2488 人，占 25%；以工代干 271 人，占 3%；集体人员 124 人，占 1%。按年龄结构分，30 岁以下的 1698 人，占1
13、7%；31-40 岁的 3762 人，占 38%；41-50 岁的 3171 人，占32%；51-60 岁的 1227 人，占 13%。按学历状况分，本科以上学历的 1316 人，占 13%；大专学历的 4045 人，占 41%；中专学历的3000 人，占 30%；高中以下学历的 1497 人，占 15%。在乡镇财政机构和队伍建设方面的主要问题：一是缺乏对乡镇财政的工作指导。我省省、市两级财政部门没有专门的乡镇财政管理机构，县级财政部门大多是由预算、综改等科室负责业务部署和工作指导，极少数县财政局成立了乡财科。总体上看，乡镇一级(对上挂县，对下挂村)监管什么和如何监管，财政工作如何开展，缺乏上
14、级财政明确的指导和支持。二是人员编制不足，队伍不稳定。一些地方在乡镇机构改革中，将乡镇财政所由行政改为事业，减少了财政所人员编制。许多乡镇财政所人员编制不足，与实际担负的工作任务不匹配。有的地方乡镇财政所只有 23 人，甚至还有不少 1 人所。不少地方乡镇财政干部中，行政、事业、聘用人员并存，长期混编混岗，身份模糊，人心不稳。三是业务培训机会少，整体素质亟待提高。乡镇财政干部年龄偏大、学历偏低，全省 41-60 岁的乡镇财政干部4398 名，占总人数的 45 %；中专以下学历的 4497 名，占 45%。这些人大多都是在财政所成立时进入的农税人员，知识结构单一、老化，又得不到财政政策和业务知识
15、等正规培训，有些还不会使用计算机，形成基层财政干部年龄老化、素质不高的局面。（四）乡镇财政基础设施建设情况。从总体上看，全省乡镇财政办公用房条件较差，工作经费紧张，信息化建设进程较慢， “双基”建设相对滞后。据统计，全省 1745 个乡镇财政所中，有独立办公用房的 795 个，与乡镇政府机关合署办公的 808 个，租赁房屋办公的 40 个，无办公场所的 102 个。同时，信息化、网络化办公没有全面普及，目前实行电算化的 1193 个，仍有 552 个财政所实行手工记账。据铜川市调查，多数财政所办公用房属于砖木结构且房龄在 30 年以上，多年来从未维修，许多成了危房，不能满足正常工作的需要。有的
16、财政所 7 个工作人员挤在一间办公室，有的至今还在上世纪八十年代购买的民房里办公，有的甚至还租用民房办公。办公桌椅、电脑设备大都多年没有更换，一些边远山区根本没有配备现代化办公设施。全省绝大多数乡镇财政所没有公务用车，乡镇财政所干部下乡骑摩托车，有的还得自己掏钱加油。二、加强乡镇财政建设的政策建议基于实际调查和分析，我们认为，要按照陕西省加快县域城镇化发展纲要和即将进行的乡镇机构改革的要求，从政策层面上出台加强乡镇财政建设的意见，进一步调整和完善乡镇财政体制，充实强化乡镇财政职能，规范乡镇财政机构设置，为乡镇财政更好履行职能创造良好条件。（一）抓紧出台加强乡镇财政建设的指导性文件。在乡镇财政的发展时期，财政部曾于 1985 年 4 月和 1991 年 12 月发布了乡镇财政管理办法 ，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等作出明确规定。近 10 年来再没有制定有关乡镇财政管理的制度文件。建议中央财政结合乡镇机构改革，抓紧出台加强乡镇财政建设的指导性文件，对新形势下乡
