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1、日本公私立高校公平竞争探析【摘要】日本高等教育的大发展很大程度上是通过发展私立高校实现的,其私立高校在政府资助、师资竞争、生源竞争上已处于与公立高校相对公平的竞争环境。日本私立高校发展过程是一个由“压制”到“承认”再到“扶持”的演进过程,公私立高校公平竞争的实现经历了较长的时期。立法、国民经济长期稳定的发展和较强的经济实力是实现公私立高校公平竞争的前提和保障, 而政府的资助受私立高校自身情况(如数量、规模、层次、质量), 以及国家经济发展水平与实力、立法时间等多种因素的制约。【关键词】日本高等教育;私立高校;公立高校;公平竞争Analysis on equal competition betw
2、een public and private universities in JapanMAO Yong(Institute of Higher Education, Nanjing Audit University, Nanjing210029, China)Abstract: The Japanese higher education relies largely on the development of private universities, in which there is relatively fair competitive environment in governmen
3、t grant, competition among teachers and the source of students. The development of Japanese private universities has undergone a procedure through oppression, acceptance and support. The equal competition between public and private universities has gone through a long process. Itis premise and guara
4、ntee that legislation, the long-term stability of economy and strong economic strength realize fair competition between public and private ones. The government grants for private universities are restricted by factors such as the numbers, scales, levels and quality of the ones as well as the nationa
5、l development of economy and legislative time.Key words: Japanese higher education; private universities; public universities; equal competition一、日本公私立高校的发展过程、特征1.发展过程日本大学的创设期,作为大学正式得到法律承认的只有帝国大学。 1903 年政府制定了专门学校令,办学既允许国立、公立存在 ,也允许私立存在。私立专门学校和公立学校一样有同等的地位。1918 年政府颁布的大学令强调:除官学大学外,法律上承认公立和私立大学。 大学令 的制
6、定为帝国大学以外的官立、公立、私立大学的设置开辟了道路,私立大学终于在法律上取得作为 “大学”的合法地位。比如,1920 年 ,庆应义塾、早稻田等 8 所私立大学被承认。自此以后, 官立单科大学和公立、私立大学相继出现。1918 年以前, 政府出于维持日本大学的教育水平和贯彻国家主义教育思想的需要,抑制私立大学的建立。私学初创期的经营较之官学非常困难:一是来自政府的政治压力,二是来自经济压力。1当时所谓的“差别政策”,其目的就是为了限制私立高校的发展。即使历史最长、由最富于才华的福浕谕吉所领导的庆应大学,也曾一度由于经营困难而不得不下决心解散学校。21918 年至二战前 ,日本学校教育推行的是
7、“国家教育主导型”,即以国立、公立高校为主推动高等教育发展,一直把私立高校视为国立、公立高校的一种辅助教育机构,当作公立教育的补充。政府不但没有给私立高校应有的资助,而且一些法律、法规使私立高校的发展遇到许多阻碍。比如, 设立私立大学要向文部省交纳 50 万日元的保证金,每增加一个学部要交纳 10 万日元的保证金。早稻田大学为了筹措 90 万日元的资金而到处奔走。这是相当于当时大约 1 万名学生 1 年学费的巨额资金。3二战后,日本私立高校的发展驶入快车道。1947 年颁布的 教育基本法明确了私立学校公共教育的性质,并规定其设置仅限定于特别法人。 1949 年制定的私立学校法规定了私立学校不是
8、国立和公立学校的辅助机构,而是与国立、公立学校担负着同样任务的公共教育机构。承认私立学校的公共性并确保其得以实现是关系到私立学校的性质与发展的重要问题。该法第 59 条规定:“国家或地方公共团体在振兴教育方面认为有必要时,可根据其它法律的规定 ,向学校法人提供对私立学校教育的必要补助。 ”1952 年由日本政府出资成立了特殊财团法人“私立学校振兴会”,制定了私立学校振兴法 。1965 年前后, 日本经济进入高速增长期, 私立高校出现危机。主要原因是由于要求入学的人数猛增 ,而学校办学条件如师资力量、校舍面积、设施设备等无法满足需求,20 世纪 60 年代后期, 因私立高校主要靠贷款和学费维持经
9、营,其经济基础脆弱,私立高校处境艰难。私立高校经济上的严重状况反映在它们的房舍设备不够用,师生比例高。同国立高校相比,教育条件如教师数量、设施面积、图书数量等都在国立高校的三分之一以下,学生人均经费也只是国立高校的一半。4因私立高校的学费上涨,而教育质量又不高, 由此引起了整个日本的学潮。51970 年政府出资成立了“日本私学振兴财团”, 通过了“日本私立学校振兴财团法 ”。1975 年政府又制定了私立学校振兴资助法,改变了当时日本政府倚重于国立高校的政策。但是 ,与之相伴的是对私立高校扩大学生规模的限制。它限制了高校、特别是私立高校在数量上的扩大, 而旨在提高质量。此后,政府正式确立了对私立
10、高校的资助制度,提高了私立高校的办学条件,促进了私立高校的健康发展。2.发展特征其一,无论是二战前还是二战后,日本私立高校在数量上所占的比例明显超过公立高校。尤其是二战后,日本高等教育的大发展很大程度上是通过发展私立高校实现的。2005 年日本私立大学在数量上所占的比例已超过 76.2%,在校生规模已达 73.2%(1999 年);私立短期大学在数量上所占比例达 89.2%,在校生规模已达91.7%(1999 年)。6其二,20 世纪 60 年代,国家政策是将有限的资金集中用于提高国立高校的教育质量,而不是增加数量,政府让国立高校承担高等教育的科学研究职能,即以私立高校的数量来保证国立高校教育
11、质量的提高。由于经济发展的高速增长和工业化进程的加快,国家需要大量受过高等教育的人力资源。而民众对接受高等教育的需求持续增加,迫使政府在 20 世纪 60 年代初实行一项政策, 放宽私立大学的设置标准7,即教育主管部门对大学建立标准采取“弹性”的实核。私立高校在量上占优势与国立高校在质量上的差别构成了日本高等教育的一个明显特征。其三,从日本私立高校发展过程看 ,日本私立高校的发展过程是一个由“压制、限制”到“承认、利用”再到“资助、扶持”的演进过程。从时间上说,1886-1918 年为压制、限制阶段,1919-1969 年为承认、利用阶段,1970年至今为资助、扶持阶段。可见,政府是在私立高校
12、发展到一定程度上才予以确认、利用的。亦是说,政府是在社会和国民的两种“ 推力”下对私立高校进行资助与扶持的。其四,进入 20 世纪 90 年代后, 随着日本 “18 岁人口”的减少( 如2000 年降至 150 万),除非入学率大幅度提高,否则进入高校的学生人数将不可避免地减少。事实上, 1995-1999 年短期大学总数已减少了 11 所,而 1999-2005 年间短期大学又减少了 105 所。8其中,国立、公立减少 30 所,私立减少 75 所。可以预见,随着日本“18 岁人口 ”的减少, 一些私立高校将面临招不满学生的困境, 而那些规模小、办学质量低的私立高校已处于倒闭的边缘。二、政府
13、资助1.对私立高校的经常费补助1975 年后,日本政府通过经常费 补助维持和提高私立高校的教育和科研活动。二战前,政府对私立高校的资金补助微乎其微。 9二战后至 20 世纪 60 年代前, 私立高校的经费支出中来自国家和地方政府补助部分比例较小, 即使在 1970年, 政府的补助金也仅为 132.2 亿日元,只占私立高校经费比例的 7.2%。从 1975年开始进入大规模补助阶段,到 1980 年止一直持续增长 ,而 1980 年国家经常费补助在私立高校经费中所占比例上升到 29.5%。1020 世纪八九十年代后, 政府对私立高校的经常费补助进入控制阶段。进入 21 世纪, 虽然经常费补助规模有
14、所增加, 但由于私立高校经常费支出持续增加,其补助所占比重相对越来越小。目前维持在 12%左右 ,不及 1980 年的一半。2.对私立高校的融资日本私学振兴财团的融资也是对私立高校补助的一种。这种融资是以政府出资金、财政投资融资为财源,实行长期(原则上 20 年)的低息贷款,主要用于私立学校的用地、校舍等新增改建和教育研究设备的建立和改善,以及灾害修复、公害处理等的融资,以改善学校的办学条件。比如,1995 年贷款规模为 900 亿日元, 其资金来源为 :政府出资 3 亿日元,财政投资贷款为 443 亿日元,自筹资金 454亿日元。113.对私立学校税收的优惠政策1952 年日本政府一方面考虑
15、到私立学校的公益性,除非进行营利性事业, 原则上不用交纳法人税、所得税、居民税、固定资产税等地方税(见表 1)。另一方面为了促进对国家、地方公共团体以及公益法人等的捐款,政府采取了对捐款者的纳税优惠政策。对私立学校的捐款者比一般的捐款者得到更为广泛的优惠政策。对于捐款以及赠予学校法人的个人或团体,可以得到免税政策或者一定限度的捐款扣除政策。比如,个人捐款者可以在其上缴所得税中扣除捐款的额度 ;捐款继承或遗赠资产时的遗产继承税的免除,等等。4.公私立高校办学经费的分配日本高校有国立、公立、私立之别,其经费来源各不相同。国立高校由国家的文教、科研部门拨款支撑,有国立学校特别会计法 作保证;公立高校
16、经费由地方政府拨款, 政府给予补助;私立高校经费由学校法人提供 ,原则上是通过自己的事业创造的收入(如学费、社会各界的捐赠款等)。政府为了改善这些学校的教学和科研条件, 减轻学生的经济负担,从 1970 年开始 ,通过私学振兴团对其教育和科学研究进行必要的经费补助。因教育资源有限,公立与私立高校的教育经费是不均等分配的。政府高等教育经费主要拨给了公立高校,这样出现了占 20%的公立高校得到了大量拨款,而占 80%的私立高校要靠收取学费维持经费的状况。根据文部省的统计,2005 年政府资助的金额一共是 6 兆 7405 亿日元。其中, 分配给私立高校 4450 亿日元(占 6.5%),分配给国立高校 1 兆 4474 亿元(占 21.%)。12从资金分配额度上看,政府对国立高校、公立高校的资助远远超过对私立高校的资助。三、师资竞争1.教师工资及福利待遇日本高校有国立、公立、私立之分,教师身份也有国家公务员、地方公务员、私立学校教师之别。国立高校教师作为国家公务
