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1、1The Obstacle and Breakthrough of the Development of the Suburb of Shanghai: A Perspective from Fiscal Sociology注册型经济：上海郊区发展的障碍与突破基于财政社会学视角刘志广（中共上海市委党校、上海行政学院经济学教研部，200233）内容提要 1990 年代以来上海郊区大力发展经济小区的努力最终使上海郊区的经济发展模式呈现出注册型特征。对于上海郊区来说，虽然注册型经济是一种“多、快、好、省”和“事半功倍”的经济发展模式，不仅可以取得巨额的税收收入，同时也可获得政绩考核所需要的统计上的
2、GDP，但注册型经济的租金型、寄生性本质决定了上海郊区发展战略的虚化、政府服务的异化、人才开发的弱化、政策环境的恶化和经济发展水平的低化，这是造成上海郊区发展远远落后于周边城市如昆山、江阴等地的根本原因。但导致上海郊区陷入注册型经济无法自拔的因素，除注册型经济发展本身所形成的既得利益链条外，上海市财政对土地财政的依赖及市区经济的租金型、寄生化发展模式也是重要的制约因素，后者导致市政府对郊区政府的高度控权以及对市区和郊区二元分割体制的维系和强化等。因此，要推动上海郊区注册型经济转型，使上海郊区真正体现上海实力和水平，必须先有上海市对自身财政收入来源的改革并实现市区经济发展模式的转型，而上海郊区摆
3、脱注册型经济的发展陷阱的最终出路在于重新确立上海市政府与郊区政府的财政分权体制，并稳妥处理郊区政府特别是诸多乡镇政府因地方政府债务已经累积起来的财政风险。关键词 上海郊区 注册型经济 转型 财政社会学上海郊区发展对于上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市来说非常重要，虽然近年来上海总体生产力布局及城市基础设施建设的重心开始向郊区转移，以努力实现“市区体现上海的繁荣繁华，郊区体现上海的实力和水平”的目标，但不得不面对的现实是，上海郊区与周边地市的差距日益扩大。2中共上海市委党校、上海行政学院上海发展研究中心 2009 年专题调研报告上海郊区与江苏昆山、江阴等地发展比较认为，这种差距“并非
4、局部性的，或者说体现在某些领域、方面和环节，而是整体性的系统不足。 ”与该报告将上海郊区发展落后的主要原因归因于自主发展权缺失不同，本文基于财政社会学视角，结合笔者近年来对上海郊区的多次调研，认为上海郊区发展落后的症结在于 1990 年代后上海郊区形成的注册型经济发展模式，这种模式以掠夺性转移外地税收为本质，同时满足了郊区的财政需要和 GDP 统计需要，从而导致了上海郊区发展战略的虚化、政府服务的异化、人才开发的弱化、政策环境的恶化和经济发展水平的低化。全文分四部分，第一部分简要介绍本文的财政社会学研究视角，第二部分研究上海郊区经济发展的注册型模式，第三部分研究上海郊区注册型经济发展模式的成因
5、及其危害，第四部分为以注册型经济转型推动上海郊区发展。一、本文研究框架：财政社会学为反对财政学的技术化发展方向并重新恢复财政学的广泛的社会解释力，奥地利经济学家葛德雪（Goldscheid）和熊彼特（Schumpeter）在 20 世纪早期创立了财政社会学。葛德雪（Goldscheid）认为， “财政的形式总是对国家和社会的演化产生决定性的影响。税收斗争是最早的阶级斗争形式，而且即使是人类社会最强有力的精神运动，财政事件也是一个重要的诱因” ，因此， “国家的特征取决于财政的演化。 ”熊彼特（Schumpeter）则进一步认为， “为了满足国家需要对经济进行的抽取及其使用的结果对国家的命运产生
6、了极大的影响财政措施创造和摧毁了工业、工业形式和工业领域，并且通过这种方式直接对现代经济大厦的构建(和畸变)和现代精神的产生发生作用。 ” 因此，熊彼特（Schumpeter， ）认为， “财政史使人们能够洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。 ” Goldsheid,R.1925(1958).A Sociological Approach to problems of Public FinanceA.translated by Elizabeth Henderson,in Classics in the Theory o
7、f Public FinanceC.edited by Richard A Musgrave and Alan T Peacock,Macmillan,London. Schumpeter.Joseph.Alois,(1918,1954). The Crisis of the Tax StateJ. International Economic Paper, No.4. Schumpeter.Joseph.Alois,(1918,1954). The Crisis of the Tax StateJ. International 3财政社会学研究特别重视政府的财政收入来源及其对经济秩序和经济结
8、果的影响。Hobson 强调， “正如利润和资本积聚是资本主义的神经中枢一样，税收收入和财政积聚构成了国家。 ” Moore 更是提出， “不同的国家收入来源对于解释国家秩序之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键。” 因此，政府如何筹集财政资金会影响经济有机体的每一个细胞，因而不同的筹集方式会带来截然不同的结果，要么使经济陷于瘫痪，要么使经济繁荣兴旺。在财政社会学看来，在财政压力或财政危机下，政府总是立足于短期财政利益需要选择财政收入来源，而这通常都会损害长期经济发展。笔者在近年的研究中，将历史上具有规范分析意义的财政收入来源分为贡纳（tributes） 、租金（rents）
9、、利润（profit）和税收（taxes）四大类，从而区分四种不同类型的政府与国家秩序。在笔者看来，贡纳、租金和利润都使政府财政收入依赖于特定社会群体，从而必然创设出一个“特权-非特权”的二元社会权利结构，这种本质上属于封闭型的社会秩序是与市场经济背道而驰的；税收因其法定性和普遍性，因而是与贡纳、租金和利润下的特权相对立的，当一个国家财政收入主要依靠税收时，它创设出的是一个具有平等权利结构的社会，因而也是与市场经济发展要求相适应的开放型社会秩序。二、上海郊区经济发展模式的注册型特征（一）上海郊区是上海市私营企业主要集聚地据上海招商网数据统计，截至 2008 年 3 月，外省市来沪投资设立的私营
10、企业已有 26.8 万户，占全市私营企业总数的 55%，比 5 年前提高了 22%，其中，浙江、江苏、安徽省分列总数前三位。而且，该数据显示 2002 年末，外省市来上海投资注册的私营企业为 7.5 万户。同样，根据上海招商网数据，截至 2008年底，全市私营企业户数（含分支机构）最多的三个区域依次为嘉定区、青浦区和金山区，分别为 88323 户、54604 户和 51159 户，占全市私营企业总户数的比重分别为 15.03%、9.29%和 8.71%。由此可见，上海郊区是上海市私营企业Economic Paper, No.4. Hobson,J.M.(1997).The Wealth of
11、Sates:A Comparative Sociology of International Economic and Political ChangeM.Cambridge University Press,P.7. Moore(2004). Revenues,State Formation, and the Quality of Governance in Developing CountriesJ. International Political Science Review, Vol.25, No.3, 297-319.4的主要集聚地，也是外省市来沪投资设立的私营企业的主要集聚地。（二
12、）上海郊区集聚的私营企业主要是经济小区的注册型企业根据网上的相关资料，这些注册的企业主要集中于各类经济小区，据上海招商网数据，各种类型的经济小区在上海已经达到 400 多个，主要集中于郊区。郊区政府以及经济小区的管理者通常将注册的企业分为两类，即注册型、实业（地）型。根据网上公布的相关文件解释，注册型企业是指在该地注册，但不在该地生产经营的企业。外地一位在上海郊区挂职干部的总结概括了经济小区作为注册型企业主要集聚地的情况：“上海的企业在类别上分两类，一类是实业（地）型企业，即有经营场所（有房有地） 、有固定资产、有从业人员、有营业执照的企业，另一类即注册型企业，无地无房，仅有营业执照，少量或根
13、本没有固定资产，少量或基本上是兼职的从业人员。而进入小区的主要是注册型企业。一个小区少则几百上千，多则上万此类企业。所谓小区是虚拟的一个社区，其实就是依托一个管理部门（招商公司）在运作，企业大部分是看不见摸不着，只有在年检纳税时才知有此企业存在，一间房子可以作为几百家企业的注册场所；一个会计师可以聘为几十家企业的会计。能够反映真实情况的只有招商公司收取的企业管理费、税务所收取的税收和工商所签发的营业执照。 ”表 1 和表 2 证实了该总结的真实性。表 1 2005 年某区各乡镇（街道）经济小区注册企业情况汇总表乡镇（街道） 注册总户数（户） 本区内户数（户） 区内企业比重 营业或销售收入（万元
14、）总 计 37673 6188 16.42% 3036113A 1172 230 19.62% 41862B 1626 267 16.42% 108210C 1341 175 13.05% 55173D 1337 189 14.14% 105868E 1601 322 20.11% 81372F 2856 962 33.68% 169402G 3279 237 7.23% 119469H 1582 108 6.83% 55206I 3075 560 18.21% 1157034J 2384 376 15.77% 110073K 2091 344 16.45% 76905L 1572 335 2
15、1.31% 104426M 1914 646 33.75% 108194N 6685 554 8.29% 2674825O 1520 285 18.75% 143927P 493 219 44.42% 102374Q 1059 246 23.23% 82816R 473 97 20.51% 26421S 145 15 10.34% 29611T 220 0 0% 22019U 871 0 0% 39316V 377 21 5.57% 28953资料来源：网络，本报告隐去了具体乡镇名称，百分比根据表中数据计算得到。表 2 2010 年 5 月某区若干乡镇（街道）经济小区企业注册情况表注册户数（户
16、）其中乡镇（街道）合计注册型 实地型 实业型注册型企业比重总计 55757 44882 5881 4994 80.50%A 3609 3012 152 445 83.46%B 10535 9666 250 619 91.76a 小区 4460 4071 118 271 91.28%b 小区 6075 5595 132 348 92.10%C 5967 2935 1150 1882 49.19%c 小区 3817 1352 885 1580 35.42%d 小区 2150 1583 265 302 73.63%D 6567 5889 407 271 89.68%e 小区 2647 2392 175 80 90.37%f 小区 2202 1959 154 89 88.96%g 小区 1718 1538 78 102 89.52%E 4790 4562 228 0 95.24%h 小区 3177 3018 159 0 95.00%i 小区 1613 1544 69
