基于案例分析的ppp项目运作经验教训

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1、1基于案例分析的 PPP 项目运作经验教训PPP 在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下，2014 年以来国家陆续出台系列政策文件，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。PPP 模式有 利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。但基于 PPP 模式仍 处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信PPP 系列研究的第二期。本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目) 案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结 PPP 项 目运作中可借鉴的

2、经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。PPP 第一，在伙伴选择上，应充分理解 PPP 模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方 应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。PPP 第二，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政2府更迭引致的履诺风险。PPP 第三，在项目选择上，政府方不宜过度推广 PPP 模式，在筛选和发起项目时应综合评估

3、项目建设的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、 财政承受能力等因素，确 保 PPP 项目“物有所值”。其中，准 经营 性项目双方应侧 重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性 项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性 项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。PPP 第四，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效 率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的 回报率

4、;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。一、研究背景2014 年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入“新常 态” ，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内， “稳 增长” 是经济发展主 导 政策，投资需求仍对经济增长起“ 托底” 作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地3产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一 方面，2009 年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014 年

5、中央全面启动深化财税体制改 革，地方政府自发自还债券试行、 预算法修正案通过、国发201443 号文、45 号文和财预2014351 号文等政策文件相继发布。根据相关文 件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作(PPP) 模式。尽管短期内 PPP 模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计 2015 年通过 PPP 模式解决地方政府基建融资规模有限(2015 年预计在 1.8 万亿至 2.1万亿之间)，但长期来看，PPP 模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高

6、公共产品或服务的质量和 供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随着 PPP 配套法规和政策逐步完善和实施，PPP 模式将成 为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。目前，为配合中央“大力推广政府与社会资本合作(PPP) 模式” 的政策要求，2014 年 12 月 4 日，财政部发布了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)(以下 简称操作指南);国家发改委 发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号)(以下简称4指导意见)。 操作指南和指导意见明确了 PPP 模式的适用范

7、围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为 PPP 项目的实施初步搭建了制度框架和保障 详细内容见中债资信特别评论2014第 150 期(总第 408 期)关于“政府和社会资本合作模式操作指南”评论，但基于 PPP 模式仍处于初期探索阶段，未来在操 作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信PPP 系列研究的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP 运作中可借鉴的 经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。二、案例选取及分析(一) 准经营性项目1、案例选取依据指导意见，

8、准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”， “可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资 参股等措施，采用建设运营移交(BOT) 、建设拥有运营(BOO)等模式推进” 。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有 比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益;其二，与经营性项 目相比，由于项目具有较强的社会效应(正外部性)，项 目建设和运营直接关系公 众的切身利益，因此收费5机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。依据上述标准，本文选取北京地铁 4 号线和中国国家

9、体育场作为准经营性项目案例进行分析，具体项目情况参见下表。其中，北京地铁 4 号线是国内轨道交通领域首个 PPP 项目，运营较为成功，其运作经验已广泛推广;国家体育场项目是国内体育场馆领域首个 PPP 项目，在引入 PPP 模式进行投融资并完成项目建设后，在赛 后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。2、案例分析通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。(1)项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP 模式适用性等对项目运作成

10、败意义重大。 模式适用性主要体现在“ 明确经济 技术指标、经营 服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项” 。对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差;另一方面，由于6其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明 确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报为目标;而国家体育馆项目一定程度上代表国家 形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式(包括参观门票、座位冠名权等)，则会与公众利益产生冲突。由此，尽管该项目通过 PPP 模式

11、 解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的 PPP 运作模式以失败告终。整体看，对于准经营性项目而言，PPP 模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。(2)伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴。PPP 伙伴选择是指在政府方基于 PPP 项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与 PP

12、P 项目。地铁 4 号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路( 香港 联交所上市公司)，其成立于 1975 年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场 占有率超过 45%，建7设及运营方面的专业能力突出、经验丰富;同时，其财务实力雄厚，2013 年实现收入 387.07 亿港元、利润 132.08 亿港元，具 有很强的融资能力。香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏。尽管和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体

13、协议可能会因高额的咨询费而终止。整体而言，在选择社会资本方作为合作伙伴时，政府方首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范;其次，要通 过明确合作伙伴的基本 条件，保证合作对象的专业水平和融资实力，此外还要考察其信用水平等，进而实现降低财政投入、提高项目运营效益的目的。(3)合同订立：合同内容对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。项目合同是政府方和社会资本方明确合作方式的法律性文件，是保障项目成功运营的核心要件。双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在此过程中，尤其要注意以下几点：其一，合同订立要在风险分担

14、和利益分配方面兼顾公平与效率。对于地铁 4 号线项目，首先，政府投资和社会投资比例分8配体现了合作模式的公平性。项目前期，政府 方通过对项目运营成本、客流预测和票价定价等方面的实证研究，建立了城市轨道交通的项目寿命期现金流寿命模型，并以经营期 30 年、回报率 10%为假设条件，测算得出项目 30 年的财务净现值的总额约占项目总投资的 30%。由此，4 号线公益性部分和赢利性部分的比例被确定为 7：3。一方面，该比例划分在确保 地铁项目作为公共产品的公益性的同时，吸引了社会资本，扩大了资金来源;另一方面，降低了投资风险，使得社会资本有利可图，进而达到双赢的目的。其次，票价机制体现风险共担原则。

15、北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定，票价定价为 3 元起步，但受奥运会影响，出台了低票价政策(2 元/ 人次)，按照 出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为 1 元/次，导致票款收入无法弥补运行成本，无法达到预期的投资回报，按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同，在 低票制情况下，北京市政府补助 2.44 元/人次，在票价提高后取消对票价补贴，地铁 4 号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则，保证了社会资 本的投资回报率。最后，资产租赁模式保证了项目运营管理效率，而租金调整机制体现利益共享原则。由于项目区分为公益性和盈利性两部分，并由 两个业主进行投资建设，为保证项目运营管理

16、更有效率，双方约定由特许经营公司通过租赁政府方资产的形式，9获得整体线路运营管理的权利。此外，合同还设置了租金调整机制，即在项目初期，政府只向特许经营公司免收或者收取少量象征意义的租金，促进项目尽快成熟;而在项目成熟期，当实际客流超出预测客流一定比 例，政府投资方将适当的提高租金，避免特许经营公司利用公共财产产生超额利润;反之，若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价，政 府投资方会适当的减免租金，增强项目抵御风险的能力。其二，合同订立要预留调整和变更空间。目前，我国 PPP 尚处于探索阶段，法律制度体系 尚未完善，公用事业、交通设施等的定价机制均处于动态调整中，此外还存在其他不可预期的动态变化。由此，双方在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的 实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置关于合同条款变更(诸如期限变更、内容变更、主体变更等)的灵活调整机制、重新谈判触发机制及 争端解决机制，