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1、 518 农村社区公共服务平台建设研究报告基于杭州市农村社区服务中心建设的调查分析秦均平作为公共服务的重要组成部分，农村公共服务，是指农村地区农业、农村或农民生产生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的服务。它原本也应该主要由国家和政府提供，以此体现国家治理的存在。但是相对于经济发展，我国农村公共服务政府供给不足仍是不争的事实。部分原因是与自 20 世纪 50 年代以来，实行偏向于城市的城乡二元体制有关。农村大部分公共产品由农户自筹资金或以劳动力替代资本建设，政府仅给予一定限度的补贴。表面问题是城乡居民生活差距拉大。其实质是国家没有履行自己应尽的义务，造成了农民作为公民所享有的权利缺失。与些
2、此相联系,另一部分原因是由于社区公共服务平台建设滞后，公共服务缺少必要的基础条件，农村公共服务的机制和体制不够完善。党的十六大以来，逐步加大了对农村公共服务体系建设的力度。中共中央在关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中指出“全面开展城乡社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用。完善社区公共服务，开展社区群众性自助和互助服务，发展社区服务业” 。党的十七大提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”落实
3、党中央、省委省政府的有关精神，杭州市从农村社区发展的实际出发，从 2007年开始进行农村社区建设试点和农村社区服务中心建设。本研究以杭州市农村社区服务中心建设为案例，对农村社区公共服务平台建设进行初步研究。一、研究的背景和方案（一）理论背景：以往研究的回顾社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区是滕尼斯作为一个与社会相对应的类型学概念提出的，经由芝加哥学派及其他社区研究者的发展，演变成为在现代城市社会中也存在的、具有一定地域范围、社会互动和认同的居住生活空间。20 世纪 30 年代社区概念和研究范式传入中国社会学界，它被认为是社会的“缩 519 影” ，对小社区的分析能透
4、视中国整体社会结构（王铭铭，1997） 。 “社区”这一概念几经转译，至 1955 年就达 94 种之多（雷洁琼，2001），其核心所指是基本公认的，具有高度认同感的相互依存的自发性的地域共同体。其主要特征有：民间性、普遍参与、自治、高度认同、情感依赖等。改革开放以后，随着城市经济体制改革的推进和深化，我国首先提出城市社区服务，进而推进社区建设，把社区服务和社区建设作为解决城市现代化进程中各种矛盾和问题、满足城市居民各种需求、提高城市文明程度的有效途径。实践结果表明，城市社区建设达到了预期目的，对完善城市社会管理和公共服务发挥了重要的作用。杭州市城市社区建设居全国前列，有多项经验在全国推广。相
5、对而言，我国农村社区建设较为落后，尤其是公共服务更为落后。探索发展农村社区公共服务是社会现实的迫切需要。公共服务是国家运用权力为了满足与社会上每个人都有利益关系的公共需求，体现社会中绝大多数人的偏好，为保障社会每个人最基本福祉所应从事的职责活动。公共服务的关键在于“公共”二字，这也是它与私人服务的区别所在。公共服务具有效用的不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性。对公共服务的研究，萨缪尔森、布坎南、科斯、斯蒂格里茨等都做出过重要的贡献。我国对公共服务的研究，尤其是对农村公共服务的研究，近年成果也在逐渐增多。由于农村基本公共服务的特殊性，我国近年对其研究涉及社会学、经济学、政治学等多个学
6、科。社会学的研究，首先，着眼于政府有限的公共资源在数量庞大的村庄中进行有效配置，以增加社会整合（陆学艺 2006；古小波，2007；林毅夫，2006） 。周飞舟（2006）从国家与农民关系的视角出发，乡镇政府由“汲取型政府”转变为“悬浮型政府” 。贺雪峰（2007）在调研中发现，取消农业税从根本上改变了国家与农民的关系，也从根本上改变了县乡行为的逻辑，县乡政府倾向于在农村事务中不作为。而申端锋（2007）则发现，乡村组织在各种现实条件的约束下，既没有成为服务型组织，也不是无所事事，而是在实践中对自身职能重新进行了定位， “将原来的软指标当成硬指标来搞” 。由于缺乏对农民的约束手段，而“一事一议
7、”的制度并未形成，农民不出工，导致村庄治理出现了困境（赵晓峰，2007） 。陈柏峰（2007）认为取消农业税改变了乡村治理的逻辑，从而使得公共服务出现缺失。 其次，在众多的有关农村社会建设的研究中涉及到公共服务。2006 年，中共中央提出创建以“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为目标的村庄，不仅是国家统筹城乡发展的要求，也是农民个体的最终追求。在新农村建设中，资源的供给者是政府，而资源的需求方则是具体的村庄。因此就凸现出一个问题，即有限的公共资源如何在数量庞大的村庄中进行整合和配置问题。许多专家学者也对“如何才能顺利地解决这些农村的公共基础设施”的问题提出了宝贵的意见（陆学艺
8、，2006） 。 “资源匮乏性恰恰是中国广大农村的普遍性特征” （古小波，2007） 。在政策实施过程中，政府与 520 农村呈现出“一对多”的关系。这就凸现出一个问题是公共资源如何在大量村庄中分布。林毅夫认为，在当前主要公共基础设施建设，其资金主要应以公共财政为基础（林毅夫，2006） 。又其次，在关于农村社区发展中的研究。社区发展的概念是由法林顿在 1915 年首先提出的，其后又有一些学者发展和丰富了社区发展的理论和方法。1960 年联合国出版的经济发展和社区发展一书中提出：“社区发展这个词已经变成为一个国际习惯用语，用以指称那种依靠人民自己的努力和政府当局的努力，改善社区的经济、社会和文
9、化状况，并把这些社区整合进国家生活,使其全力以赴地对全国进步做出贡献的过程。 ”“这个进步的复合体由两个必不可少的元素所组成：人民尽可能依靠自己的首创精神来提高他们的生活水平；政府鼓励首创、自助和互助并富有成效地提供技术的和其他方面的服务。 ”（United Nation，1962）一些学者结合社区建设的运作实践，将社区提升为一个正在形成的与国家相分离的公共领域和市民社会（李学春，2002；陈伟东等，2003；李骏，2003，等） 。一些研究由社区参与和社区自治方面的制度建构转向居民的社区意识和参与行为（王思斌，1991；张宝峰，2005；杨敏，2007，等） 。村庄经济边界开放与社会边界封闭
10、的冲突与共生（折晓叶，1997） 。黄宗智认为，中国村落组织既不是单纯的国家力量使然，也不是独立于国家的社会势力，它是国家与社会两者同时影响着的“第三区域” （2000） 。王铭铭等从改革开放后的宗教、家庭等传统势力的角度探讨了现代乡村社区的整合。杨建华等分析了农村社会阶层结构分化对整合带来的挑战，提出村民公约是一种重要的整合机制（2005） 。有学者还提出了农村居民的社会分化及社会整合的政策调适(奂平清，2005),等等。对农村基本公共服务建设也有涉及（折晓叶，1997；黄宗智，2000） 。政治学研究主要是从权力的角度进行。如有学者认为，从表面上看，农村公共服务反映出的问题是城乡居民生活差
11、距拉大，农民负担加重，其实质是农村现实社会经济生活中利益失衡，表现为国家没有履行自己应尽的义务，造成了农民作为公民所享有的权利缺失（张红宇，2005） 。经济学研究探讨公共服务的供给问题，特别是农村公共服务供给问题，提出弱化政府在公共服务中的作用，强化市场的作用等主张，有的学者将解决农村公共服务问题的希望寄托在乡镇政府的合并撤销上；有的学者将希望寄托在农村税费改革上，还有的学者将希望寄托在公共财政制度的改革上。徐勇主张“县政、乡派、村治”的治理结构，于建嵘主张乡镇自治。李秉龙、孙谭镇、朱钢、林万龙等学者探讨的重点是政府的筹资体制农村财政改革。刘迪平认为，我国现行的农村税费改革，以及农业税调整，
12、在某种程度上是对农村现行自上而下的制度外公共产品供给制度的终结。这些学者从不同角度对农村问题的探讨，为研究和解决农村公共服务的现实问题提供了翔实的资料和佐证，推动了国家政策的调整方向，为完善农村基本公共服务体系提供了理论支持。但是，这些研究也存在一定的缺憾。一是大都是采取规范研究的方法， 521 很少有从农民需要的角度，让农民来进行选择农村基本公共服务。二是很少有针对如浙江省这样的较发达地区的农村的研究。三是大多数研究都只是从理论的角度进行研究,没有涉及农村社区服务中心这一农村公共服务的重要载体。（二）现实背景：农村社区公共服务体系建设的需要中国共产党十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主
13、义市场经济体制若干问题的决定明确提出“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权” 。胡锦涛同志在十七大报告指出，“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”建设农村社区服务中心，完善公共服务体系，是实现城乡统筹发展，建设和谐社会的重要组成部分。相对于经济发展，我国到目前农村公共产品政府供给不足，仍是影响社会发展和稳定的突
14、出问题。自 20 世纪 50 年代以来，公共服务一直实行“双轨”制：城市中的各类公共产品基本上都是由政府提供；而在广大的农村，大部分公共产品则由农户自筹资金建设，政府仅给予一定限度的补贴。从而造成了农村基本公共服务的严重短缺。即使在2006 年，中共中央提出创建以“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为目标的村庄，统筹城乡发展时，仍然把农村公共服务与城市公共服务分别对待，在中央的一些原则性意见中，如“引导农民自愿出资出劳，开展小型基础设施建设，有条件的地方可采取以奖代补、项目补助等办法给予支持。 ”“鼓励农民在政府的支持下，自愿筹资筹劳开展农村小型基础设施建设。 ”可见，时到今日
15、，农村的公共服务仍然不能象城市那样由政府投入。更重要的是，我国过去对农村重管理，轻服务的倾向，已经不能适应已经发展了社会现实，离科学发展观的要求相距甚远。本课题研究以浙江为对象，以杭州市为基点进行研究。浙江是我国比较发达的省份之一，近些年实施了“千村示范万村整治工程” 、 “千万农村劳动力培训工程”和 “低收入农户奔小康工程”等，农村的各项事业有了长足进步，农民收入不断增加，农村面貌显著改善。2008 年，全省人均 GDP 为 42214 元，按年平均汇率折算为 6078 美元，农村居民人均纯收入 9258 元，增长幅度连续 24 年列全国各省区第一位，农村居民的基尼系数为 0.3614，农村
16、居民家庭恩格尔系数为 38。杭州市是浙江省的首府市，2008 年全市实现地区生产总值（GDP）4781.16 亿元，按常住人口计算的人均 GDP 为 60414 元，按户籍人口计算的人均 GDP 为 70832 元，按国家公布的平均汇率计算，人均分别达到 8699 美元和 10199 美元。重要的是杭州市自然条件山区、平原都有分布，对全省具有很强的代表性。农村社区服务中心的建设，是浙江省今后农村社区建设的一项重要的工作， 中共浙江省委浙江省人民政府关于推进农村社区建设的意见提出，重点推进社区服务中心 522 建设， “争取 5 年左右时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200 个乡镇服务中心、15000 个村级社区服务中心。 ”实现这一目标,在实践中还有许多实际问题需要解决，比如建设的主体如何界定，建设资金的筹集等。由于发展的不平衡，不同类型区的社区对服务中心的需要，在如何坚持标准化的同时，又体现特色等，都还有待进一步深入调查和研究。（三）研究方案：理论研究与对策研究结
