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1、行政监察法解读中国政法大学政治与公共管理学院副教授、法学院兼职研究人员李环欢迎来到北京干部在线课堂，今天的主题是行政监察法 。在讲述行政监察法的具体内容之前，先讲述一个案例：原江西省赣州市公路局局长李国蔚受贿案。李国蔚于 1992 年担任江西省赣州市公路分局的副局长，2002 年 6 月之后，李国蔚开始担任赣州市公路局局长。他担任局长的几年里也正是赣州市公路发展最快的时期，每年都会有十几个亿的资金流动。那些年从李国蔚笔下签出的资金最少也得有几十亿元，正是这些钱使得李国蔚的贪欲越来越大。从赣州市公路局到下属 18 个县市公路分局所有的工程项目安排、资金调动、人事任免均归李国蔚一人管辖。为了得到某
2、些项目或者职务上的升迁，一些人开始给李国蔚送钱物，而李国蔚也逐渐习惯接受别人送来的礼物。这些人借着过年、过节以及李国蔚住院、搬家等等名义，开始行贿，其行贿数额少则几千元，多则五六万元。凡是公路局管辖的工程项目，只要有“油水” ，李国蔚都会干预，他一手遮天、独揽大权的目的就是要把手中的权力变成“商品”出售。然而如此一个利欲熏心的人又是怎么被“挖” 出来并绳之以法的呢？从 2003 年的 4 月开始，赣州市纪委和监察部门接连不断地接到群众的举报信和举报电话，根据群众反映，监察部门发现了公路局局长李国蔚收受巨额贿赂的问题，但由于当时这些举报材料都没有明确的线索，赣州市纪委和监察部门没有轻举妄动，以免
3、打草惊蛇，直到 2004年的 6 月份，当大量的举报信再次将矛头指向李国蔚的时候，赣州市纪委和监察部门决定对李国蔚进行立案调查。开始调查的第一天，调查了李国蔚的一个亲戚，李国蔚很“敏感 ”，当他预感这是针对他展开的调查时，就马上召集家人和亲戚订立“攻守同盟” 对付纪检监察部门的调查。在案发的前几天，李国蔚将 138 万元赃款转交给自己的侄子令其进行藏匿，另外将 110 万赃款转移给广东的个体户进行藏匿，李国蔚夫妇还亲自携带着 70 万现金到广东存进了银行。在李国蔚被“双规” 的前一天，他还在一家商厦的地下车库里，准备退还给某公司老板 20 万元赃款。李国蔚做了充分的准备来应对纪检监察部门的调查
4、，对纪检监察部门而言，他是一个非常狡猾的对手，有很丰富的反侦查和反调查的经验，这使得纪检监察部门的调查工作遇到了很多困难。2004 年 6 月 11 日，赣州市纪委和监察部门正式对李国蔚进行立案调查，并在距离赣州市几公里的地方对其实行“双规 ”，记委的办案人员和李国蔚展开了一场调查与反调查的心理斗争。面对李国蔚的抵抗心理，赣州市纪委和监察部门开始在外围寻找突破口，他们几次在公路局召集科级以上干部以及赣州市所管辖的 18 个县市的分局领导开会，要求曾向李国蔚行贿的人主动交代问题，对于主动交代问题的干部，采取网开一面的政策，就这样，纪委获得了李国蔚受贿的直接证据。但是李国蔚在接受调查的期间，一直保
5、持沉默，拒不承认自己收受巨额贿赂的事实，同时赣州市纪委和监察部门按照纪检监察相关法律法规的规定，对李国蔚的家人以及直系亲属在各个银行的存款进行了查询，但结果出人意料，银行账户显示并无存款。纪检监察办案人员首先从李国蔚的亲属身上得到了一个有价值的信息，李国蔚家里的某个地方经过巧妙地伪装，藏有大量的赃款。当纪检监察部门将这个信息告诉李国蔚时，他的防线彻底被突破。于 2004 年 6 月 12 日凌晨5 点，李国蔚主动交代了其他的藏匿赃款的地点。根据李国蔚的交代出的地点，纪检监察部门发现了 280 万赃款。经过深入调查，李国蔚共有 700 多万赃款不能说明其合法的来源。2004 年 11 月 7 日
6、，李国蔚被刑事拘留，11 月 19 日，李国蔚被执行逮捕，正式被移送到司法机关。2005 年 1 月12 日，赣州市人民检察院以受贿罪和巨额财产来源不明罪对李国蔚提起公诉，其判决如下：李国蔚犯受贿罪，判处无期徒刑、剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。在李国蔚的案件中，大家不仅看到了李国蔚从一个共产党领导干部堕落成一个腐败犯罪分子的历程，而且注意到纪检监察机关根据相关的纪检监察的法律法规，对李国蔚从受理群众的举报到立案调查，到双规以及移送司法机关等一系列的程序规定。那么，接下来将详细探讨行政监察和其程序规定，下面开始讲述中华人民共和国行政监察法的具体内容：第一章 行政监察法的概述（一）行政监察的
7、概念首先，什么是行政监察？行政监察是指有关行政机关依照中华人民共和国行政监察法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的行为和制度。从这个定义中可以看出，行政监察的主体是行政机关。我国国务院设立国家监察部，县以上地方各级人民政府均设立了相应的监察部门。从行政监察的概念中还可以看出行政监察的对象，行政监察的对象是什么？按照行政监察法第二条的规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。从中可以看出行政监察的对象包括三个方面：第一、国家行政机关；第二、在国家行政机关工作的公务员。在这里需要特别强调的是：行政监察
8、法中所指的公务员是指在国家行政机关工作的公务员。公务员的范围很广，按照国家公务员法规定：国家公务员的范围除国家行政机关工作人员之外，还包括在中国共产党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关工作的人员。根据行政监察法的规定，行政检查的对象只限定于国家行政机关工作的人员，不包括其他五类人员；第三、国家行政机关任命的其他人员，主要是指企业、事业单位中由国家行政机关依法直接委任或者委派、招聘的人员。 从这个定义以及对于行政监察的主体和对象的分析来看，行政监察实际上是行政系统内部的监督，它的主体是行政机关，客体是行政机关工作的公务员以及行政机关任命的其他人员。它不同于人大监督和司法
9、监督。对于行政机关而言，它是一种外部监督；而对于行政监察的意义而言，它是行政机关的内部监督。（二）行政监察的基本原则在行政监察法第一章总则中规定了行政监察的基本原则：第一条原则是依法行使监察权的原则。本法第三条规定：监察机关依法行使职权不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。这样就意味着行政监察机关在执行监察任务时，只服从法律法规，不受法定领导和任何其他系统和个人的干涉，具有独立性。因为它的独立性建立在接受法定领导的基础之上，所以其独立性是相对的。第二条原则是实事求是原则和适用法律、政纪人人平等；第三条原则是教育与惩处相结合、监督检查与制度建设相结合；第四条原则是依靠群众原则。其中，与依靠群众
10、相对应的是行政监察过程中的举报制度的建立。（三）举报制度 在我国县级以上的监察机关均由专门的职能部门来受理对于政府机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的违法、违纪行为的举报。举报工作有相对独立的工作程序，在接受和处理举报事项及调查有关案件的过程中，监察机关工作人员有权行使国家监察机关的有关权力。受理举报的机构对于受理案件、查处情况以及处理结构，要定期或者不定期向社会公开。尤其对于实名举报的情况， 行政监察法中第六条规定：对实名举报的情况，应当将处理结果等情况予以回复。举报制度中还特别规定了对举报人保护的措施：首先，建立举报保密制度；其次，在其他的行政监察法法规中规定了对于打击、报复举
11、报人的法律责任和处理方法的原则；再次，还规定了对于举报人的奖励制度。第二章 行政监察的主体（一）行政机关的监察机关行政监察法第二部分是有关行政监察主体的内容。作为行政机关的监察机关，可以分为两部分：第一部分是国务院监察机关。第七条第一项规定，国务院监察机关主管全国的监察工作，国务院监察机关及中华人民共和国监察部，在现行的体制下，国务院监察部和中央纪律检查委员会合署办公，即“一个机构，两套牌子” ；第二部分是县级以上地方各级人民政府的监察机关，也就是对于县级以上的地方各级人民政府均设立相应的监察部门，负责本行政区域内的监察工作。（二）行政监察机关的管理体制1、双重领导体制：监察机关管理体制第一个
12、特点是双重领导体制，即监察部受国务院领导，而地方各级行政监察机关受所在人民政府和上级行政监察机关的领导，一方面地方的行政监察机关要受所在人民政府的领导，同时也要对上级行政监察机关负责，在业务上以上级监察机关领导为主。2、派出的程序：监察机关管理体制的第二个特点是派出体制。 行政监察法中第八条第一款规定；县级以上各级人民政府、监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。本条首先强调了派出方向的特定性，必须是向政府所属部门派出监察机构或者监察人员，在这一条的规定中，还规定了派出的原则，即必须根据工作需要。第三条规定了派出的程序，即派出机构和人员时，需经本级
13、人民政府批准。在本条的第二款中规定：派出监察机构人员与派出的监察机构的关系，即监察机关派出的监察机构或者监察人员对监察机关负责并报告工作，监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理，对派出的监察人员实行交流制度。3、对监察人员的要求和管理：在行政监察法的第二章的第三部分内容中明确了对监察人员的要求和管理。首先，对于监察人员，本法先从一般的纪律和职业素质方面有所要求，本法第九条规定：监察人员必须遵纪守法、忠于职守、秉公执法、清正廉洁、保守秘密。其次，对于监察人员的业务素质也有所要求和规定。本法第 10 条规定：监察人员必须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识。再次，本法第二章中还规定了
14、对于监察人员的管理制度：第一、规定的是监察机关对于监察人员的内部监督制度。本法第 12 条规定，监察机关对于监察人员执行职务和遵守纪律实行监督的制度。第二、本法规定了监察人员的保护制度。第十三条规定：监察人员依法执行公务受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行人公务，不得打击报复监察人员。第三还规定了监察人员的回避制度。第 14 条规定：监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的应当回避，这就要求监察人员不参与查办与自己或者与近亲属有利害关系的案件，实行回避制度，对于提高监察机关的威信、解除人民群众的疑虑、防止监察人员利用职权徇私枉法，最终保证被监察的部门和人员的合法
15、权益，确保案件得到客观公正的处理等都具有重要意义。第三章 监察机关的职责（一）不同层级的行政监察机关的监察对象行政监察法的第三章规定了监察机关的职责，在第一部分首先规定了不同层级的行政监察机关的监察对象，在国务院监察机关这一层级，本法第 15 条规定：国务院监察机关对下类机关和人员实施监察：第一、国务院各部门及其公务员；第二、国务院及国务院各部门任命的其他人员；第三、省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。对于县级以上地方各级人民政府监察机关的监察对象，本法第 16 条规定：县级以上地方各级人民政府监察机关对下类机关和人员实施监察：第一、本级人民政府各部门及其公务员；第二、本级人民政府及本级人
16、民政府各部门任命的其他人员；第三、下一级人民政府及其领导人员。除此之外，本法第 16 条还规定：县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关，还对本辖区所属的乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。（二）裁决管辖的内容在这一章中，第二部分内容是有关裁决管辖的内容。如果发生监察机关不便或者无力行使管辖权，或者同级监察机关在管辖权问题上发生争议等特殊情况下，就需要监察机关根据实际情况灵活加以变动，这就是裁决管辖，也就是监察机关以裁决的形式作出的管辖决定。根据监察法的规定，有两种情况，第一是转移管辖，也就是说是根据法律法规的规定，上级监察机关直接办理下一级监察机关范围内的监察事项，或者必要时办理所辖各地监察机关管辖范围内的监察事项；第二种情况则是上级监察机关确定管辖，这种方式主要是解决管辖争议，根据本法的规定，监察机关之间对管辖范围发生争议的，由其共同的上级监察机关确定。 （三）监察
