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1、郑 州 市 “五 单 一 网 ”制 度 改 革白 皮 书郑州市人民政府2015 年 6 月1前 言近年来，郑州市委、市政府坚持把简政放权、深化政府自身改革、推进依法行政、激发市场活力作为首要任务，按照党中央、国务院，省委、省政府关于加快简政放权、加快政府职能转变、强化权力运行制度监管的安排部署，2013 年开展了第十轮行政审批制度改革，完成了行政审批事项削减、审批流程压缩、承诺办结时限减少“3 个 50%”任务。2014年完成了行政审批“两集中两到位”改革，各审批职能部门组建了行政审批办公室，设立了行政审批首席代表，初步实现了“一个机构履职、一个窗口对外” ，推动行政审批效率提升 60%以上，
2、有效缓解了企业群众办证难问题。在此基础上，为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会，省委九届七次全会精神，主动适应新常态，积极作为，2014 年 11 月 26 日，市委、市政府部署启动了以政府权责清单、行政审批事项清单、企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单和政务服务网为主要内容的“五单一网”制度改革。通过在政府部门倡树法治思维、恪守“职权法定”理念，消除、压缩权力寻租的空间，全面释放改革红利，加快经济转型升级，让群众办事更顺畅、更快捷、更舒心。经 2015 年 6 月 1 日市政府常务会议研究审议，6 月 2 日市委常委会讨论并通过，最终形成了郑州市五个清2单及配套运行
3、流程图。本次改革明确了全市“五单一网”制度改革的指导思想、基本原则、工作目标、改革重点和主要任务，通过全面清权、减权放权、依法配权、公开“晒权”等方法路径，减少层级政府的职能重叠和权责交叉，重构政府纵横向的权责重点，有效划清政府、市场与社会的活动边界，推动政府与市场分别按照“法无授权不可为、法定责任必须为”的原则有序运转，力争把权力关进“制度的笼子” 。以“五单一网”制度改革为突破口，推进政府管理体制、运行机制的优化提升，是贯彻落实习近平总书记提出的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”治国理念布局的综合性载体抓手，是建设法治政府、服务型政府、廉洁政府的基本要
4、求，也是践行群众路线教育活动、有效破解服务“最后一公里”问题的重要举措。今后工作中，我们将严格按照依法行政要求，持续坚持简政放权，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化和规范化，努力构建上下联动、横向互动、层次清晰、覆盖城乡的政务服务体系，提高服务群众、服务企业、服务市场的能力水平，以权力的“减法”换取市场的“乘法” ，为全面推进依法治市和以航空港实验区为统揽的郑州都市区建设，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定提供强有力的支撑。2015 年 6 月3目 录一 、 “五 单 一 网 ”制 度 改 革 总 体 构 思 4二 、 “五 单 一 网 ”制 度 改 革 近 期 成果 17三 、 下
5、一 步 工 作 安 排 26四 、 附 件 1 郑 州 市 政 府 权 责 清 单 目 录 29五 、 附 件 2 郑 州 市 行 政 审 批 事 项 清 单 目 录 432六 、 附 件 3 郑 州 市 行 政 事 业 性 收 费 清 单 目 录 440七 、 附 件 4 郑 州 市 政 府 性 基 金 清 单 目 录 444八 、 附 件 5 郑 州 航 空 港 实 验 区 企 业 投 资 项 目 管 理 负 面 清 单（ 试 行 ） 445九 、 附 件 6 新 郑 市 中 原 食 品 工 业 园 企 业 投 资 项 目 管 理 负 面清 单 （ 试 行 ） 447十 、 附 件 7 荥
6、 阳 市 产 业 集 聚 区 企 业 投 资 项 目 管 理 负 面 清 单（ 试 行 ） 4494一、 “五单一网”制度改革总体构思（一）改革的指导思想深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在总结我市行政审批制度改革经验做法的基础上，根据全面深化改革的要求，通过建立推行“ 五单一网”改革，全面构建权力运行监控机制，进一步厘清政府与市场、政府与社会及政府层级之间、政府部门之间的职责边界，进一步加大各级政府简政放权力度，加快政府职能转变，规范权力公开透明运行，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，着力建设法治政府、责任政府、
7、服务政府、诚信政府、阳光政府和廉洁政府，为加快以航空港实验区为统揽的郑州都市区建设建提供良好的发展环境。（二）改革的基本原则1、职权法定原则。依照法律法规规章的规定，科学确定政府及其部门行政职权，依法规范行政权力运行，实现政府行为“ 法无授权不可为”。2、简政放权原则。坚持市场在资源配置中起决定性作用，按照“ 能减则减、该放尽放、应管善管”要求，把该放的权力放开放到位，把该管的事务管住管好，加快政府职能转变，充分激发经济社会发展活力，实现企业投资“法无禁止皆可为”。3、权责一致原则。坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁5负责”，建立审批与监管相统一的行政机制；对承担行政执法任务的事业单位，明确执法
8、依据、严格执法主体资格，推进政事分开和管办分离，实现政府部门“法定职责必须为”。4、便民高效原则。创新行政执法体制机制，简化行政程序、工作流程和办事环节，提高服务效能，促进行政权力高效运行，方便公民、法人和其他组织。5、公开透明原则。政府行使行政权力（除涉及国家秘密及其他依法不予公开的外） ，应当完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息，充分保证社会公众的知情权、参与权和监督权。6、动态调整原则。坚持与改革发展同步，及时调整行政权力、行政审批事项、企业投资项目管理负面、行政事业性收费和政府性基金清单，不断更新完善行政管理和执法措施。（三）改革的工作目标围 绕 转 变 政 府 职 能
9、 、 简 政 放 权 、 提 高 效 率 这 一 主 线 ，坚 持 权 责 法 定 、 权 责 匹 配 ， 有 权 必 有 责 ， 用 权 受 监 督 ， 失 责必 追 究 ， 妥 善 处 理 好 政 府 与 市 场 、 整 体 与 局 部 、 管 好 与 放活 、 于 法 有 据 与 于 事 简 便 的 关 系 ， 努力实现两个目标：一是着力打造与国际接轨、具有国内领先水平、有利于创新创业的营商环境，成为国内审批事项最透明、审批流程最简便、管理和服务最高效、信息化应用最广泛的城市之一；二是建立服务群众、服务发展、廉洁从政、履职尽责的制度机制，建立密切联系群众的制度，推进群众办事更加便捷、服务
10、质量更加优良、机关运转更加高效、社会管理更加有序。6（四）改革的主要特点1、坚持依法清理与依法确认，实行权责法定按照“法无授权不可为”的要求，严格对照法律法规规章，对没有法定依据的行政职权，一律取消；对由基层管理更加方便有效的，一律下放；对职权交叉、管理分散的，一律整合；对属于上级权限的，一律上解。2、坚持行政权力与责任挂钩，实行权责一致以“有权必有责、权责相一致、用权受监督、失责必追究”为导向，在梳理、确定行政权力事项的同时，结合各部门的“三定” 方案，进一步明晰部门责任，理清部门之间的职责边界，明确部门承担和负责的基本公共服务事项，做到职责匹配、责任明晰，推动实现“法定职责必须为”。3、坚
11、持国家要求与地方特色相结合，实行政令统一及时将国务院、省政府关于建立清单制度的要求和精神融入我市“ 五单一网”改革，并与简政放权、政府职能转变、政府机构改革等工作有机结合，即不折不扣落实了上级要求，又突出了我市改革特色。4、坚持市县乡三级同步统筹，实行上下协调按照全市改革“一盘棋”的要求，建立市“五单一网”联席办统筹统揽、各牵头部门分工负责、市直部门和县市区具体实施的工作机制，组建 60 余人的工作团队，在做好市级改革的同时，对县（市、区）权责事项和审批事项进行同步梳理，并以登封市和惠济区为清单样板，分别制定了县、区权责清单、审批清单模板，统一权责事项的名称、归类、实施依据、实施主体等口径和标
12、准，确保改革上下衔接有序、标准全市7统一。5、坚持政府与部门同步，实行清单全覆盖在建立政府部门权责清单等 5 个清单的基础上，率先把各级政府的权责、审批、收费、政府性基金等权力和责任一并梳理，使政府权责和部门权责密切联系、有效衔接，做到清单全覆盖。6、坚持主体责任与专家论证相结合，实行开门改革清单编制过程中，各部门按照“不留缝隙、不留死角”的清理要求，对本部门涉及的权责事项进行了全面细致的梳理，逐条逐项分类登记。各牵头部门严把清单审核关，制定清单编制指导意见、采取“三报三审三回”的流程和模板引路等方法，提高清单编制质量。市联席办组建复审小组，对权责清单、审批事项清单初审结果逐条、逐项进行复审，
13、并邀请相关专家、学者、律师进行论证，充分吸取各方的意见建议，基本理清了权力运行轨迹，为部门权力责任的量化判断及全员岗位职责的建立奠 定 了 基 础 。（ 五 ） 改 革 的 主 要 任 务1、 建 立 政 府 权 责 清 单 建 立 行 政 权 力 清 单梳 理 部 门 行 政 权 力 。 根 据 法 律 、 法 规 和 规 章 ， 国 务 院 决定 和 规 范 性 文 件 ， 政 府 职 能 转 变 和 机 构 改 革 方 案 ， 机 构 编 制规 定 ， 按 照 行 政 许 可 、 行 政 处 罚 、 行 政 强 制 、 行 政 征 收 、 行政 给 付 、 行 政 裁 决 、 行 政 确
14、 认 、 行 政 奖 励 、 行 政 检 查 、 基 本公 共 服 务 和 其 他 行 政 权 力 等 11 个 类 别 ， 对 各 部 门 （ 含 内 设机 构 、 管 理 的 事 业 单 位 ， 法 律 、 法 规 授 权 的 具 有 管 理 公 共 事8务 职 能 的 组 织 除 外 ） 现 有 行 政 权 力 进 行 全 面 梳 理 ， 形 成 本 部门 现 有 行 政 权 力 事 项 目 录 。 内 容 包 括 ： 项 目 编 码 、 项 目 名 称 、实 施 主 体 、 承 办 机 构 、 实 施 依 据 、 实 施 对 象 、 办 理 时 限 、 收费 依 据 和 标 准 等 。
15、各 项 行 政 权 力 的 法 律 、 法 规 依 据 包 括 规 范 性 条 款 和 实 施性 条 款 ， 不 同 法 律 、 法 规 、 规 章 、 规 定 的 同 一 项 行 政 权 力 合并 为 一 项 ， 同 时 罗 列 权 力 依 据 ； 法 律 、 法 规 、 规 章 规 定 之 间有 冲 突 的 ， 按 照 “下 位 法 服 从 上 位 法 、 旧 法 服 从 新 法 、 特 别法 优 于 普 通 法 ”等 原 则 综 合 处 理 。 在 梳 理 部 门 权 力 过 程 中 ，对 行 政 许 可 事 项 的 设 定 依 据 要 进 行 严 格 审 核 ， 确 保 保 留 事 项
16、合 法 性 ； 对 属 于 部 门 工 作 职 责 、 无 审 批 性 质 的 ， 根 据 管 理 事项 性 质 ， 归 入 相 应 的 行 政 权 力 类 别 。确 定 部 门 行 政 权 力 事 项 。 由 市 政 府 法 制 办 牵 头 ， 在 梳 理行 政 权 力 的 基 础 上 ， 按 照 职 权 法 定 、 转 变 政 府 职 能 和 简 政 放权 要 求 ， 对 现 有 行 政 权 力 研 究 提 出 取 消 、 下 放 、 整 合 、 转 移 、加 强 和 提 请 调 整 的 行 政 权 力 事 项 ， 确 定 保 留 实 施 的 行 政 权 力事 项 ， 理 出 部 门 权 力 目 录 。取 消 。 无 法 律 、 法 规 和 规 章 依 据 的
