政府部门在纳税服务中的地位和作用

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1、1政府部门在纳税服务中的地位和作用在西方国家，基于高度发达的市场经济，浓厚的民主政治与社会契约观念， 产生了林达尔的“税收价格论”，即税收是公民为了获得政府提供的具有消费或使用上的非竞争性和受益上的 非排他性、能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务即公共产 品而支付的价格费用1。而使用公共权力和公共资源向公民提供的各项服务即公共服务， 是政府 对公共事务的管理即公共管理中的职责 之一。自20世纪以来，随着科学技术的进步，市场经济的高度发展，西方发达国家兴起了一场“新公共管理 ”运 动，出 现了从强势行政到公共管理、从行政管理到行政服务等新的管理理念，即政府应积极发挥 服务职能，担负起促进公共

2、利益，增进社会福利，提高人民物质、精神生活 质量的责任。新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据，不但确立了 纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品 “供需” 关系中确立了纳税人的主导地位2 。纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在税收征收过程中向纳税人提供的旨在方便 纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务总称3，是公共服务的重要组成部分，其主体都是国家或代表国家的机关及其工作人员。从理论角度看，无论是效率公平税法原则的提出，还是主权在民的社会契 约论的形成、税收遵从理论的奉行，以及公共财政理论4和新公共管理理论的影响，都为纳税服务理念的确立奠定了基础；从实践角度看，

3、长期的民主意识和强烈的民权意识，使政府部门被定位为公共服 务部门，公共服务2成为政府部门的天职，纳税服务也就成为税务部门的使命，并成为一种国际潮流。一、国外政府部门在纳税服务中的经验借鉴当代西方公共财政理论认为，在市场经济条件下，政府主要提供“经济调节、市 场监管、社会管理、公共服务 ” 四个方面的公共 产品，引导和保护市场主体公平、有序竞争，促进市场 的健康发展，实现资源配置最优化。美国公共管理学者斯塔林从行政 责任的角度把政府部门的基本价值归纳为六点：一是回应性，政府部门须对纳 税人的正当诉求做出积极回应；二是弹性，政府在制定与执行政策的 过程中须考虑不同群体、不同地域的情况差异；三是能力

4、，政府行为须谨慎而高效；四是正当程序，政府行政行为须按照法律规定的正当程序 进行；五是责任，做 错事情必须承担相应责任；六是诚实，政府和公 务员必须遵循伦理规范，恪守道德。 作为为国家组织财政收入的税 务部门，其服务理念也随之发展和深化。美国政府于20世纪50年代最先提出了纳税服务的理念，即征税主体通过各种途径、采取各种方式为纳税人服务，充分体现了对纳税人的尊重，也符合现代服务行政管理的要求。1997 年11月，来自亚太11个成员国家和地区的税务专家在菲律宾召开的第 27届SGATAR会议上一致把“ 为纳 税人服 务” 列为税收工作的核心。（一）经济社会的发展是政府部门转变服务方式的现实需要。

5、政府部门的主要职能就是向社会成员提供公共产品和公共服务。随着市场经济的快速发展，政府部门的服务理念也随之发展和创新。一是确立3了纳税服务的主要内容。即公正执法，平等和礼貌地对待纳税人；经常提供税收信息，耐心指导纳税人遵章纳税；公布税务工作标准，接受社会监督；通过媒体及时公布税收法律、法规及征管程序；建立免费咨询电话；公务人员要努力学习税收知识，提高纳税服务质量。二是拓展了纳税服务的基本涵义。广义的纳税服务应涵盖纳税人依法履行纳税义务和行使权利的各个方面，包括优化税制、改进征管、提高效率等各项内容；狭义的纳税服务是指政府部门要按照法律和行政法规的规定为纳税人提供具体的专业服务。在实践中，纳税服务

6、贯穿于税收工作的整个过程，即税前为纳税人提供咨询、辅导服务，提高纳税人的办税能力；税中为纳税人创造条件，方便纳税人依法纳税；税后为纳税人提供监督投诉、争议仲裁、损害赔偿渠道等。三是创新了纳税服务的理论依据。公共财政理论的发展为纳税服务提供了理论支持。纳税服务是政府公共部门为纳税人提供的专门服务，本质上属于公共服务的范畴。纳税人依法履行纳税义务，就有权利要求政府提供公共服务；政府部门依法向纳税人课征税收，就产生了为纳税人提供公共服务的义务。（二）法律意识的提高是政府部门规范服务行为的必然选择。一是有完善的法律制度。许多国家将纳税服务工作上升到法律的高度。如美国1988年颁布了纳税人权利法案，制定

7、了纳税人援助制度，要求税务机关及其工作人员必须全面接受纳税人权利法案条款和开展专门培训，承 诺公正公平地为纳税人服务，并每年拿出税务经费的1015用于为纳税人服务。二是有健全的内设机构。西方各国大4多成立了为纳税人服务的机构或针对纳税人需求调整机构设置。如澳大利亚联邦税务局设有相对独立的投诉服务部；西班牙税务局内设政府特别派驻人员的纳税人权利保护办公室；新加坡税务局设立了纳税人服务办公室；韩国每一个区税务局都设有纳税人律师服务中心。三是有严格的监督机制。许多国家不仅制定了严谨的内外相结合的纳税服务监督机制，而且还将纳税服务质量与税务人员的业绩与升迁直接挂钩。如澳大利亚联邦税务局每两年开展一次纳

8、税服务质量民意调查，直接让纳税人和社会公众参与打分，如果社会满意率低，可能会提前选举税务局长或由政府重新任命。美国联邦税务局为了监督税务人员贪污受贿、营私舞弊和失职渎职行为，在1979年专门设置了纳税人权利维护办公室；随着纳税服务理念的深入，在1996年，该机构由税务机关内设机构变为介于税务部门和纳税人之间的第三方监督机构，以调查纳税人的抱怨和不满，听取纳税人的诉求，帮助纳税人解决与税务部门之间的矛盾和问题，并向税务机关提出改进建议以阻止类似问题再次发生为主要职责。四是有规范的人才选拔机制。在德国，凡进入税务局工作的人员，都必须经过严格考试，合格者还要经过为期三年的专业培训教育后，必须通过税收

9、、财务会计、资产评估、国民经济及企业管理等五门科目的再考试，不合格者，税务局则会取消其上岗资格；而被录用的初级公务员，还需经过六个月的试用期。税务领导阶层的公务员，则首先要有大学法律专业毕业文凭，并取得硕士学位，然后还要参加历时十三个月的税收专业培训；走上领导岗位的，开始一般只负责比较单一的工作，待其实践经验和领导工作能力被证5实后，再向上一级晋升或负责领导综合性工作。为搞好税务人员专业培训教育工作，德国各州都有一个税务专科学校，联邦财政部则办有联邦财政学院，是造就高素质税务队伍的摇篮。（三）服务手段的创新是政府部门提高服务质量的重要保证。一是税前宣传教育服务。税务部门有宣传税法的义务，其宗旨

10、是提高纳税人的纳税意识，普及税收知识，增强征纳双方的理解和信任。如加拿大联邦税务部门为纳税人提供了电话咨询、来信解答和上门帮助一些文化水平较低的纳税人建账、填写税务报表和纳税申报表等服务；美国制定了 1418 岁中学生税收教育计划，日本有关部门和社会团体成立了“租税知 识教育促 进会” ，专门编写我们的生活和税收等税收知识辅导教材，分发给中小学生学习。培养未来纳税人的依法纳税意识。二是税中电子计税服务。新加坡纳税人只需通过电话输入个人收入和个人救济等相关信息，就会知道本年应交税额；美国纳税人只须将说明书、身份证号码和在上年已经填好并计算出应纳税额的申报表，使用同一地址和电话或通过专门的邮件进行

11、申报，整个过程只需 10分钟。三是税后税务诉讼服务。OECD 的各个成员国中，除意大利、挪威、西班牙外的所有国家均采用诉讼前置制度，多数国家的纳税人一旦对税法的解释与征税机关意见相左或者对税务机关的处理不服时，向法院起诉前，可先向税务行政机关内部的受理单位提出申诉并要求复议，或向税 务法院申诉，税务机关根据税收法律、法规和当事人的客观实际情况，从维护征纳双方的权益出发，认真审议，给纳税人以公正的答复。6二、纳税服务在我国的发展现状在我国， “为纳税人服务”的理念是伴随着税收征管新旧模式的转换和适应国际税收征管的潮流而发展起来的：1993 年 12 月召开的全国税制改革工作会议上正式提出“为纳税

12、人服 务” 的概念；1994 年推行分税制财政体制改革，开始实施新税制，并试行“ 纳税申报、税务代理、税务稽查” 三位一体的税收征管新模式；1996 年 7 月，全国税收征管改革会议提出了建立“ 以申报纳税和优化服 务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新型税收征管模式；2001 年新修订的税收征管法进一步明确了保护纳税人合法权益、规范税务机关行政行为、 为纳 税人服务的条款，至此纳税服务在我国正式提出；2005 年4 月，国家税务总局在全国范围内推出了“12366 纳税服务热线” ；后来，国家税务总局批准成立的纳税服务处是我国第一个专司纳税服务工作的行政管理机构。与国外相比，我国

13、在纳税服务法律体系、监督机制、服务理念、队伍建 设等方面还有较大差距，难以满足当前税收工作发展的需要。（一）工作职责不明确。一是政府部门职责不明确。我国正处于社会主义市场经济初期，由于法律法规不健全，监督约束机制不到位，存在政府干预部门和纳税人、直接插手经济事务等有悖市场经济规律的行为，影响了市场经济的健康发展。二是税务部门职责不明确。目前虽然国家税务总局专设了纳税服务司，基层税务机关也相应设立了纳税服务部门、 办税服务厅、税务机关网站和纳税咨询台等服务机构和场所，但 由于对开展纳税服务的范围、方式、标准、时限等内容不明7确，仍然是以纳税咨询、受理投诉等为主， 服务功能不完善，导致纳税服务质量

14、和效率也不高。三是税务人员职责不明确。由于受经济体制的束缚、社会发展的局限和官本位思想的影响，税务人员要求纳税人履行义务的多，保护纳税人权利的少；行使权利的多，承担责任的少；硬性管理多，主动服务少，纳税人的权利得不到应有的保障，削弱了纳税服务职能。（二）法律体系不健全。在我国税收法律体系中，除税收征管法、个人所得税法和企业所得税法三部法律外其余均为行政法规和部门规章，且没有纳税人的广泛参与，行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位，税收立法层次低、操作性不强、权威性不高，尽管税收征管法已经将纳税服务确定为税务部门的一项法定义务，但受传统税法理论的影响，税务机关对征纳关系的认知仍局限于管理与

15、被管理、监督与被 监督的层面，过分强调征税人的权利而忽视其义务，或过分强调纳税人的义务而忽视其权利，不能满足纳税人的服务需求，导致法律地位不平等，侵害了纳税人的合法权益。（三）监督机制不完善。目前，我国政府部门对公共服务的效率和质量重视不够。一方面，由于税务部门内部没有设立专门的服务考核机构, 缺乏切实可行、易于操作的内部考核制度，加上岗责体系不严，监督制约不力，只 侧重对税收执法情况的考核，而忽视了对纳税服务情况的考核，当纳税人的合法权益受到损害时，责任追究不到位。比如，由于税务部门内部没有建立完善的纳税服务代办制度，因税务人员脱岗， 导 致纳税人长时间等待等现象时有发生，增加了办税成本，8

16、纳税服务大打折扣。另一方面，纳税服务是一个很抽象的概念，难以量化考核，虽然每年开展行风评比，但由于没有建立健全纳税服务评价体系，缺乏纳税人的广泛参与，不能真实反映纳税人对纳税服务工作的评价。（四）队伍素质不适应。主要表现在：一是责任意识不强。缺乏爱岗敬业精神，作 风散漫，只求过得去，不求 过 的硬。二是业务素质不强。缺乏对税收政策、法律法规、税收会计等专业知识或对专业知识掌握的不够，以致 对税收政策等专业知识的理解不透彻，执法尺度把握的不准确，效率不高。三是法制观念不强。特 权 思想严重，把执法服务看成是显示权力、捞取利益的私人工具，存在不廉洁等现象。三、政府部门在纳税服务工作中应采取的措施在国外，认为政府部门及其工作人员为纳税人提供服务是天经地义的事情。 相对于西方发达国家，我国的纳税服务工作相对滞后，政府部门应重新审视自身角色与职能并加以调整，顺应公共行政的发展趋势和时代需求，发挥其职能作用，开展纳税服务。（一）要规范一种行为。即规范税务中介行为。目前，我国税务代理