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1、杭州市数字城管工作情况随着经济的快速发展和城市建设步伐的不断加快，社会各界对城市管理的期望越来越高，要求城市管理工作在运用常规管理方法和手段的基础上，不断适应新形势发展的需要。“数字城管 ”应运而生。 为进一步了解我市数字城管工作情况，今年以来，课题组结合杭州市数字化城市管理条例的立法调研，针对我市数字城管工作现状、存在问题、法律法规的完善等开展了调查研究。一、数字城管的概念为实现城市管理的精细化，提高城市管理水平，2004 年由北京市东城区率先提出了“数字化城市管理模式” 。该模式是通过信息技术的集成应用与体制创新，实施的一种全新的、能达到精确、敏捷、高效、全时段监控、全方位覆盖效果的数字化
2、城市管理模式，即通过实行“万米单元网格管理法” 和“城市部件管理法” ，使城市管理的区域精细化、管理部件的内容数字化、管理事件的处置精确化，目的使政府城市管理水平大幅度提高，真正实现城市管理的精细化、网格化、信息化、人性化。数字化城市管理模式，通过创新机制将城市管理的各个部门整合成两个工作轴：一个监督、一个指挥，把所有的部门都在监督、指挥的系统中整合起来，发挥了协同效应，对于解决城市管理的难题，促进城市管理水平的提高都有很重要的现实指导意义。二、基本情况和特点杭州市是住房和城乡建设部确定的全国第一批数字化城市管理试点城市。借鉴北京东城区的经验，依据住房和城乡建设部制定的城市市政监管信息化部件与
3、事件分类与编码、城市市政监管信息化地理编码、城市市政监管信息化单元网格划分与编码等标准，于 2005 年下半年开始启动“数字城管”项 目建设。 2006 年 3 月投入试运行。2006 年 8 月，在全国第一批试点城市中首个通过住房和城乡建设部验收。几年来，杭州市紧紧围绕“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”的要求，扎 实做好数字城管建设运行和管理工作，取得了明显成效。目前，我市“数字城管” 覆盖面积达351.81 平方公里。截至 2010 年 5 月底，我市数字城管共上报各类信息 401.52 万件，目前日均上报信息在 3500 件左右，每天发现和处置的城市管理问题相当于过去一个月的量
4、。数字城管问题解决率由 2006 年上线时的 46%提升至 2009 年的 99.77%，及时解决率也由 26.7%提高到 98.76%，单件问题处置时间已从 29.86 小时下降至 5.24 小时，提速达 82.4%，与市民生活息息相关的城管问题得到了快速、有效解决。我市“ 数字城管” 在强化城市 “四化”（洁化、 绿化、亮化、序化）长效管理，打造“国内最清 洁城市” 工作中 发挥了重要作用。我市数字化城市管理系统在运作过程中形成了鲜明的杭州特色，被建设部称为“杭州模式” 。主要有 5 个方面的特点：一是大。杭州市是第一个运用数字化城市管理模式的副省级城市。同时，依托主平台，积极向各区、县（
5、市）的拓展延伸。坚持“统一平台， 统一流程，统一标准，统一评价” ，利用同一套硬件、软件和网络体系，规范、低成本、快速建设了各区、县（市）数字城管子平台，并探索建立了对应的运行模式，即在主城区建立“一 级监督，分级指挥” 的“主城模式”；在副城区建立“一 级监督、自行指 挥、市级保障的“ 副城模式”。目前“数字城管” 已实现主城区的全覆盖。到 2010 年底，将全面建成包含 13 个区、县（市）和两个市级管委会在内的市辖城域数字城管统一平台。二是新。我市数字城管结合杭州实际，实行城市管理信息中心和城市管理协同平台“新两轴” 的运行模式。即建立城市管理信息中心（事业编制）和协同平台。城市管理信息
6、中心履行城市管理问题受理、交办、核查、分析、评价等职责；城市管理协同平台履行城市管理问题的派遣、督办、协调等职责，强化部门间合作、协同意识，确保在第一时间协调处置市、区边界盲区等问题，全面履行“监督” 与 “指挥” 两轴互动的职责。同时，采取市区及各部门集中办公协同、分层处置的模式，建立了“市级统 一受理、市区及部门协同指挥、各相关单位处置问题”的城市管理工作机制。 这种模式在全国现有实行数字城管城市中是唯一的。三是省。杭州市的数字城管在信息采集上没有专门建立专业队伍，而是把政府监管与市场运作结合起来。本着“养事不养人”、 “政府花钱买 信息”的精神，将城市管理的信息采集市场化。引进和培育具有
7、良好社会信誉和人力资源管理能力的第三方公司（信息采集公司）从事信息采集工作，担负数字城管覆盖范围内的街面管理、常态化巡查，并把有效信息的提供作为城管部门评价采集公司业绩最重要的指标，从而较好地保证了采集公司全面、及时、公正、准确发现城市管理问题；同时，按照件件抓落实的要求，由采集公司对问题解决情况在第一时间进行核查，强化结果督查，确保了问题处置效率和质量。近年来，我市数字城管还围绕在全市范围内开展的广告乱设、渣土乱倒等专项整治工作，很好地发挥市场化采集信息的优势，迅速完成整治前问题集中普查、整治后集中验收工作，促进了整治工作的顺利开展。目前，杭州主城区五个区共有 3 家信息采集公司通过招投标从
8、事数字城管信息采集工作，采集员 400 多人，由于市场化采集较好地把数字城管的运行目标与信息采集公司的经营目标有机结合起来，从而有力地促进了“三个第一” 的落实。四是活。建立和完善了“三有” 工作机制，即有人办事、有章理事、有钱办事；在日常运行管理中做到“三严” ，严格处置时限、严格控制缓办、严格把关重复派遣；对区域、职责和“建管衔接”等管理和 职责边 界问题，坚持“ 属地管理”、“依据产权界定责任”的原则 加以落实。建立了跨城区、跨部门的联动机制，按照“属地为 主，按责处置” 原则 ，将全市 358 家网络单位纳入到综合管理平台，通过市、区两级协同和互动，增强城市管理合力。特别是在问题处置上
9、，对职责一时难以界定而产生相互扯皮推诿的问题，坚持“问题处置在先、责任追究在后”，建立了 “代整治 ”工作机制，保证了问题得到快速、有效解决。针对近年来市政设施、城市家具材质越来越个性化的实际，为了促进精细化管理，还建立了“备货制” ，确保问题在第一时间得到处置和解决。五是强。我市“数字城管” 通过资源整合为部门间搭建了无缝链接的平台。借助政务外网，实现资源整合、信息共享、互联互通，使城市管理现有资源得到有效利用，将工作触角延伸至全市各个社区城市管理联系站，建立市、区部门、街道（乡镇）等政府部门和社区组织之间的互通与共享，实现了城市管理多路径保障。如公安视频系统、环卫车载 GPS 监控、城区防
10、汛指挥系统、桥梁在线监测等，大大提高了政府应对突发事件的预警和处置能力。三、存在问题我市数字化城市管理工作的实施，建立了统一发现问题、分别交办与监督考核的运行机制，实现了市、区各级城市管理资源的整合、强化了相关部门的管理协同，实际上是对传统城市管理流程的再造。数字城管已经成为促进城市管理提质增效、提升环境生活品质的一个有力抓手和重要平台。但目前数字城管工作在运行过程中也存在一些问题：一是执行差异问题。根据我市数字城管三年推进计划，到 2010 年底将建成市辖城域数字城管统一平台。目前，主城区运行已较成熟和高效。但各区、县（市）由于体制和重视程度等原因，发展不尽平衡，运行效能存在差距。另外，按照
11、打造“ 国内最清洁城市 ”的要求，我市数字城管根据市民 “视觉标准”制定了 严格的采集与 处置标准，部分标准已高于行业标准，如执法查处标准、市政作业标准等，对此一些部门觉得执行较困难，有畏难情绪。二是工作职责问题。其一由于城市管理部分职能的重叠、交叉，一些部门之间、交汇地带、共用设施等存在职责不明确、产权不清晰等问题，导致任务派遣难以到位，部分案卷在多个部门间循环多次无法得到解决。其二对区、县（市）数字城管实施主体的职责没有相应的规定，造成这些部门不具有法律意义上的管理职能和相应的法律地位，给区、县（市）工作带来一定难度。三是信息采集问题。信息采集市场化是“杭州模式”数字城管的重要组成部分。在
12、实际操作中，由于信息采集属于市场化的公司行为，采集行为的合法性常受到质疑，从而引发采集争议，给数字城管工作的正常开展带来了影响。信息采集员缺乏相应的法律地位，信息采集时受到部分违法人员的阻扰和刁难，甚至人身安全受到伤害。据了解，今年共发生采集纠纷 160 余起。四是“代整治 ”问题。由于对责任单位的处置义务及应承担的整治费用等没有具体的规定，使得问题的处置有一定的困难。目前，各级政府和部门为保证问题的解决率，大多以“代整治” 的 办法先行解决 问题，然后再追究相关 责任。而部分责任主体怠于履行职责，又无相应的行政责任追究规定，往往使“代整治 ”变成了 “整治”，后续责 任追究和费用追缴都难以落
13、实。四、几点建议1、提高思想认识。各区、县（市）政府和职能部门要进一步提高思想认识，自觉坚持城市管理的高标准，按照我市数字城管“三年行 动计 划” 的要求，加快和完善建 设运行工作，确保城市化管理区域的全覆盖。要进一步理顺城管部门与相关职能部门及街道、社区的职责划分，明确责任主体及问题处置单位的义务，保证问题的及时解决。进一步完善限期处置制度，对限期未处置或处置不力的，应追究相关责任，并要求承担相应整治费用。2、加强队伍管理。数字化城市管理队伍是指信息采集员和平台操作员两支队伍。信息采集员采集的各类城市管理问题信息是数字化城市管理信息平台的最主要的信息输入来源，这个信息来源的质量状况决定了数字
14、化城市管理信息系统运行的实际效能。数字化城市管理信息系统发挥它的巨大效用的基础，是建立在信息采集员上报的信息的正确性上，这些信息能够从质量和数量上切实反映辖区的城市管理状况。要保证信息采集员上报的信息质量，一是要定期分析信息采集员上报案件的质量问题，对问题进行归纳分析，进一步规范信息上报和案件核查工作，保证系统健康运行；二是要建立完善的培训制度，提高信息采集员和操作员的业务能力和水平。3、规范“代整治” 工作。针对目前“代整治 ”工作中存在的问题，建议有关部门对“代整治” 现状进 行专题调研，提出具体改进措施。要进一步建立健全“代整治” 的相关制度，明确代整治的范围，规范、有效使用代整治资金，
15、保证“代整治” 工作对问题处置和解决的有效作用。4、加大宣传力度。数字城管是一种全新的管理模式，需要政府有关部门以及社会大众共同支持，需要借助新闻媒体和社会各界的力量，宣传相关城市管理的法律法规，宣传推行“ 数字城管” 的内涵、意 义、功能及管理运作流程，宣 传我市推行“数字城管 ”后取得的效果，使广大群众乐意成为“数字城管”的外部 监督力量，参与到城市的管理中来。5、加快地方立法。2008 年，市政府颁布了杭州市数字化城市管理实施办法。该办法明确了我市数字化城市管理机构的地位和职责，规范了信息采集、受理、派遣和核查各环节工作任务，确立了市、区数字化城市管理信息平台统一建设，互联互通、资源共享制度。对我市数字化城管的运行和发展，提高城市管理专业部门的管理质量起到了促进作用。但随着数字化城市管理的快速发展，数字城管内容的深化和覆盖面的不断扩展。现行办法已不能完全适应数字化城市管理发展的需要。如数字城管法律主体的权利义务、主管部门和实施主体的法律责任；区、县（市）的数字城管的法律适用性及实施主体的职责；信息采集员的法律地位等问题，应通过立法加以规范。市人大城建环保委已将杭州市数字化城市管理条例列为 2010 年立法调研项目，待条件成熟即可进入立法程序。对于上述调研中发现的问题，将在立法初审中加以充分考虑。
