《公共事业管理优秀毕业论文草稿》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共事业管理优秀毕业论文草稿（15页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1公共政策执行异化的成因分析与对策以黄山市“百村千幢”政策执行情况为例摘要：公共政策执行是公共政策实现其政策目的决定性环节。公共政策的目标群体是社会公众，其政策目的是实现公共利益最大化。同时，确保以各级政府为代表的各个公共部门有效执行公共政策，是中国共产党执政以来一直关注并着力解决的重大问题。但随着我国社会的转型和体制的转轨，致使政府的政策执行功能出现了障碍，尤其是公共政策执行过程中出现了不少政策执行活动“过度偏离”政策目标的现象公共政策异化，严重影响了公共政策的权威性和社会公共利益的实现。本文以黄山市“百村千幢”政策执行情况为例，试图探究公共政策执行异化的原因，并给出相关对策，以期改善公共政
2、策的执行效果。关键词：公共政策，政策执行，政策异化，成因与对策。引言公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段。作为一个动态的行为过程，公共政策包括制定、执行等若干逻辑阶段，其目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于有效的政策执行。着眼于我国当前社会现实，公共政策执行异化的现象在许多地方和部门仍比较突出，诸如“你有政策，我有对策” 、 “阳奉阴违，拒不执行” 、 “左顾右盼，敷衍了事”、 “ 区分软硬，选择执行”等导致的政策执行梗阻，将直接影响社会公共秩序，破坏社会和谐，甚至严重影响以各级政府为代表的公共部门的社会公信力。因此，解决公共政策执行异化问题不仅关乎政策科学的
3、发展和不断完善，而且是摆在我国当前政策执行领域一项亟待解决的现实问题。以黄山市“百村千幢 ”政策执行情况为例，尽管其政策目的良好旨在保护目前黄山市境内现存的古民居、古村落，传承和发扬古代徽州灿烂建筑文化，然执行情况仍有不妥之处，公共政策执行异化现象仍可见一斑。因此，有必要以小见大，就黄山市“ 百村千幢 ”政策执行异化的问题给予客观的研究，以辅助该工程的实施，了解保护的现状、难点及对方案实施后的政策效果进行评估，从而为有关方面提供一些可行性建议，提高公共政策的政策效果，实现其政策目标。21 国内外研究概况与本文视角1.1 国内外研究概况公共政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治行政二分法。古德诺
4、提到：“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。 ”112 然而，基于两分法本身一直受到批判，使得对公共政策执行的研究长期以来被静态地当成政策系统的一个环节来处理。同时，受国外学术界的影响，当前公共政策的研究似乎陷入了计量化和模型化的狭窄思想的牢笼之中。这种寄希望于通过建模来研究复杂的人类智慧和思维的企图，表面上是抛开社会科学学术论辩的优势，甘愿成为自然科学的三等公民，实质上则是思考模式单一，无法拓展学术思维，成为阻碍政策
5、科学前进的壁垒。与此相对应的是，公共政策执行长期以来或被静态地当成政策系统的一个环节而遭致忽视，或因政策失败被推向风口浪尖而备受关注，两种极端化的倾向不仅无助于对政策理论的反思以促进政策科学的发展，而且容易导致政策主体（主要是立法、司法、行政三大机关和执政党）与政策对象（主要是公民和社会团体）的分离化趋势，从而加剧双方之间关系的紧张。公共政策异化作为公共政策失败的典型，在各国的实践中屡见不鲜，对于政策异化问题的探讨无疑具有很强的实践意义。1.2 本文视角公共政策执行异化是指公共政策的执行过程中，由于政策执行者自身主、客观的原因，使得政策目标不能够实现的现象。在这里，主要是指公共政策执行过程中，
6、政策执行者出于自身利益的考虑，对不利于自己利益的政策采取种种手段不予执行的现象，也包括政策执行中由于执行者自身能力有限、政策资源不充分、政策环境急剧变化等带来的政策目标不能得到实现的情况。一般意义上的公共政策异化既包含政策本身（主要是客观方面的因素）的异化和非政策本身（主要是主观因素，是在执行过程中产生）的异化，后者即为狭义上的政策异化，而本文所探究的对象是广义上的公共政策异化现象。政策本身原因导致的政策异化逻辑关系一般都比较清晰，或是因为政策自身的目标模糊不清，或是政策没有具体明确性，或是政策资源不充足，等等，这些因素由于容易识辨，所以改正与否与政策制定主体自身的意愿直接相关。本文主要从黄山
7、市“百村千幢”工程这一具体公共政策的执行情况入手，以广义的公共政策异化为视角做相关探讨。既探索导致公共政策异化的主观原因（主要是公共政策执行主体的问题） ，也关注影响公共政策异化的客观因素，并寻求相关解决对策。31.3 研究方法主要是问卷调查的方法。通过问卷调查对黄山市“百村千幢”工程的实施情况进行了解，进而对此项公共政策的政策效果进行适当的评估，从而找出政策异化的原因与对策。同时，进行必要的文献查阅，以使研究更加完整。具体问卷情况如下:问卷发放采用判断抽样的方法，对有代表性的古民居和古民居较为集中的区域进行重点调查，上门发放问卷。共发放问卷 70 份，问卷回收 70 份，其中废卷 8 份，有
8、效问卷 62 份，有效问卷回收率 88.57。对调查结果除了简单描述外，还用 spss13.0 统计软件工具进行了初步的分析。2 黄山市“百村千幢”工程简介与政策评估2.1 黄山市 “百村千幢”工程的简介“百村千幢”工程是黄山市 2009 年 11 月开始启动的一项徽州传统古民居、古村落的保护与开发并举的重大民生项目，是与新农村建设事业密切结合的重要部分，受到黄山市委、市政府的高度重视，也是黄山市为迎接“十二五”规划而做出的重要惠民公共政策。“百村千幢”工程政策的政策效果良好，工程进展顺利，目前已经基本完成了 100 个古村落的规划编制（一期工程 33 个古村落、二期工程 67 个古村落） ，
9、投入资金 22.6 亿元，其中一期投资 19.4 亿元，实施了 38 个古村落、537 幢古民居的保护利用工作；今年 14 月份投资 3.2 亿元，启动了 25 个古村落的保护利用工作，完成 64 幢古民居的修缮利用。此外，还通过认保、认租、认领、认购以及异地搬迁等多种形式对 199 幢古民居进行了保护和利用。然而，据最新调查统计，目前山市有 101 个古村及 13438 幢古建筑，其中，国家级、省级以上重点文物古建筑共计 76 处，其中有 65 处有蚁害，有的甚至十分严重。近些年，拆除、倒卖徽州古建筑及古建筑构件的问题也日益严重。据悉，长三角地区一些大城市的房地产开发商，每年都在大肆收购徽派
10、古民居构件用于装饰私人别墅庭院，而且数量每年不下 100 幢。这些古民居有的甚至被卖到国外。其中有一座古民居“荫余堂” ，在被拆成 700 块木件、8500 块砖瓦、500 块石件后，已漂洋过海运至美国；而有的古楼更是早就被整体搬迁至日本。由于很多古民居主人常年在外，建筑维修成本较高以及房屋不能满足现代人的生活质量要求等原因，很多土木结构古建筑历经百年风雨得不到及时的维修，木朽墙危，破败不堪。2009 年底，黄山市启动了百村千幢 工程，计划用 5 年时间对 101 处徽州古村落和 1065 幢徽派古民居进行保护性修缮和利用。据初步统计，到目前黄山市已经完成了 15 亿元的投资，实施了 38 处
11、古村落和457 幢古民居的保护利用工作。但是，由于政策执行过程出现了一些异化现象，这项政策的政策效果还存在不理想的地方，不能满足保护的需要。42.2 黄山市 “百村千幢”工程政策执行情况评估调查结果显示：以政府为代表的各个部门在执行政策时主要做法就是宣传和登记管理，其次为限制处分，其他工作落实不是很到位，而且有 24%的居民认为政府的工作形同虚设。在政府应该做什么的调查中我们了解到，资金支持比重最大，占 70%，技术支持反映也比较强烈，占 48%，客观上说明了政府之执行此项公共政策时并没有完全考虑民意状况。在居民对政府工作的期望方面，居民认为政府改进工作中最为重要的是注重政策执行过程的改进和加
12、大对古民居的保护力度，分别占 47%和 24% 。 关于“百村千幢”工程的政策效果也值得审视。调查显示，竟有高达一半比例的被调查对象没听说过这一工程，了解具体内容的人仅占 23%，还有近 29%的人仅仅听说过该项工程的名称。因此，可以认为以政府为代表的各个部门在此项公共政策执行过程中出现了异化现象，政府给与村民的支持太少，特别是资金支持与技术支持。政府的经营方式与决策模式还不够合理与科学，并不能得到居民的完全认同。关于百村千幢工程的实施效果，从被调查的村民方面来说，多数村民对此项工程的态度冷漠，在很多地方村公务张贴栏中，虽然都有“百村千幢”工程的介绍，但是村民对此的回答却是不甚了解。这种不太如
13、意的效果便面上反映的是政府的宣传问题，实质上是此项公共政策执行的异化问题。（如图：1、2）（图 1）5（图 2）3 与研究相关的公共政策方面的概念3.1 公共政策公共政策是公共权威机构在其职责范围内，在其对社会发展状况的基本判断的基础上，按照某种能够获得公众认可的价值标准从不同的问题解决方案中选择出来的，对社会问题的解决行之有效的法令，策略和办法的总和。杜威认为：“公共政策的焦点是公共性和公共问题”21。因为公共政策具有公共性、合法性、政治性和相对稳定性等特性，而且公共政策的目标群体是社会公众，所以一项公共政策的好与坏将直接影响社会公共生活秩序，关怀社会公众的共同利益。3.2 公共政策执行公共
14、政策执行简单说就是公共政策的落实和实施，是公共政策目标得以实现的决定性环节，由三个部分组成：政策执行主体、政策执行客体、政策执行体制。一项好的公共政策要能的到有效的执行，必须有满足政策执行主体的利益要求，得到政策执行客体的政策认同，还要有健全的政策执行体制。3.3 公共政策执行异化公共政策执行异化是指公共政策的执行过程中，由于政策执行者自身主、客观的原因，使得政策目标不能够实现的现象。政策执行是由若干执行机构和人员等要素构成的系统整体，系统中各要素间存在着相互依赖、相互制约的关系，任一要素功能的发挥都有赖于其他要素与之适应和配合，任一要素的不合理、不协调都会引起矛盾，进而产生公共政策执行异化的
15、现象。同时，随着社会的转型和体制的转轨我国政府的公共政策执行功能出现了障碍，尤其是公共6政策执行过程中出现了不少政策执行活动不当甚至非法“偏离”政策目标的现象即公共政策异化现象，严重影响了公共政策的权威性和社会公共利益的实现。公共政策执行异化的表现形式多样，典型的有以下几种。3.3.1“你有政策，我有对策”即替换性执行政策执行者遇到与自身利益冲突的政策时,采取一些手段对原政策进行改变,创造出看似与原政策相近但实际却背离的“新政策”并执行,从而导致政策执行的失败。例如，根据调查资料，有些地方政府在执行“百村千幢”工程的政策时，背离了以保护为基础，兼顾适度开发的政策目的，过分强调商业开发，盲目引入
16、商业资金，将一些充满徽文化底蕴的古建筑改造成了单纯以营利为目的的乡村会所、酒吧、客栈等，破坏了古朴的原始氛围，背离了此项政策的政策目的。政策替换是公共政策执行中最常见的异化现象,也是危害最大的公共政策异化现象之一。3.3.2“曲解政策，为我所用”即选择性执行即从政策中选择有利于执行者利益的进行执行，而对有损于自身利益的政策故意加以忽视。现代社会，公共政策通常以政策群的方式出现，这就给了政策执行以选择的机会，只执行对自身利益有利的政策。例如，根据调查资料，屯溪老街等自古就是私人营业性的古建筑业主，此处也是公共政策执行的主体。政府为调动私人在执行“百村千幢”工程的政策时的积极性，针对性的出台了相关税收优惠措施。然而，在税收的优惠上，很多私人业主只选择优惠的税收，而对必须要做的保护措施，则尽可能的能逃则逃。政策选择不仅解决不了需要解决的社会问题，反而有可能会带来新的社会问题，有损公共政策的公益性。 3.3.3“附加性执行”即政策扩大化公共政策在执行过程中，被
