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1、1浅析区域公共管理的制度创新摘要：在全球化和区域一体化,市场化、工业化、城市化和现代化进程加快推进的背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型的治理形态区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,本文将着重分析区域公共问题的滋生及其成因,剖析我国区域公共管理中存在的制度缺失,并探讨创新区域公共管理制度的政策建议。关键词：区域公共管理 制度创新 建议公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和
2、制度创新。伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。一、公共管理与区域公共管理公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行
3、政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。区域公共问题关系就是一个组织运用有效的传播手段,使自身适应公众的需要,并使公众也适应组织发展需要的一种思想、政策和管理职能。公共关系的产2生及传播，是 20 世纪人类文化史上的重大事件，在这短暂而又具有传奇色彩的历史背后，有着深刻的社会历史必然性。在市场经济社会里，除了传统意义上的家庭关系、地域关系外，人与人之间更多的则是由商品交换而形成的利益关系，公共关系的思想与实践也随之发展起来。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实
4、务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:1. 行政区行政的治理思想根深蒂固众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政” 。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是
5、在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。2.区域政策框架尚未成形区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。3.公共管理的具体制度安排不健全我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具
6、体的制度安排方面也很不健全。三、区域公共管理制度创新的基本路径3（一）理念的转变：从行政区行政到区域公共管理区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。（二）机制的创新：从科层制到组织间网络制在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药” 。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共
7、问题治理新机制。（三）基础的建构：从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构,等等。
8、（四）政策的创新：从内部政策到区域公共政策传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。1.国家政策一体化政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。2.政治目的下的“次区域”一体化政策由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之4间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共
9、物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织” 、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策首先是竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。其次是区域(地区)发展
10、政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。所以独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。四、总结总之，区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。参考文献：1张可云：区域经济政策理论基础与欧盟国家实践 ，中国轻工业出版社,2001 年 6 月第 3 版.2吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践 ，天津人民出版社,2003年 5 月.3刘秀文、埃米尔、科什纳等.欧洲联盟政策及政策过程研究 ，法律出版社,2003 年 6 月第 2 版.4张荐华.欧洲一体化与欧盟的经济社会政策 ，商务印书馆,2001 年 7 月第 4 版.
