论中央和地方职能与权限的划分

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1、2003 年第 6 期No. 6 ,2003浙 江 社 会 科 学Z HEJ IA NG SOC IAL SC IENC ES2003 年 11 月Nov. ,2003论中央和地方职能与权限的划分 郝铁川内容提要 关于中央和地方的职能与权限的划分 ,法学界讨论较少 ,我国的立法也非常滞 后 ,中央和地方职权重叠的现象相当严重 。 文 章 对 中 央 和 地 方 政 治 统 治 职 能 、 社 会 管 理 职 能 的 划分 、 中 央 和 地 方 事 权 、 财 权 的 划 分 作 了 深 入 论 述 ,并最后提出两个值得讨论的问题 :公共财政 的建立是一个渐进过程 ;财权应适度集中 ,事权适度

2、下放 。关键词 中央 地方 职能 权限 划分作 者 郝 铁 川 ,男 , 1959 年 生 ,中 共 上 海 市 委 宣 传 部 副 部 长 、 华 东 政 法 学 院 教 授 、 博 士 生 导 师 。 (上 海 200031)关 于 中 央 与 地 方 的 职 能 划 分 ,中 央 与 地 方 事 权 、 财权的划分等关键性问题 ,笔者尚未看到一篇 法 学 界 的 论 文 。 对 这 个 问 题 ,我 国 的 立 法 也 非 常 滞 后 ,中央和地方职权重叠的现象相当严重 。 正因如 此 ,党 的 十 六 大 报 告 提 出 ,要 把 “依 法 规 范 中 央 和 地 方 的 职 能 和

3、权 限 ,正 确 处 理 中 央 垂 直 管 理 部 门 和 地 方 政 府 的 关 系 ”作 为 政 治 体 制 改 革 的 任 务 之 一 。现 代 政 治 都 是 政 党 主 导 的 政 治 ,执 政 党 的 组 织 体 制 对 国 家 结 构 形 式 的 影 响 甚 大 。 而 且 ,这 种 影 响 并 不 明 显 地 表 现 在 外 观 上 ,而 是 直 接 内 在 地 主导着国家权力资源的配置状况 。在 法 治 状 态 下 ,国 家 结 构 形 式 的 类 型 及 其 体 现 的 权 力 集 中 程 度 应 当 同 政 党 组 织 体 制 相 互 适 应 。 在 美 国 ,其 国

4、家 结 构 形 式 是 联 邦 制 ,其 政党 结 构 也 是 联 邦 化 的 “ 宪 法 把 权 力 分 别 授 予 各一 、 中 央 和 地 方 职 能 的 划 分1. 政治统治职能的划分党 的 十 六 大 报 告 指 出 ,发 展 社 会 主 义 民 主 政 治 ,最根本的是要把坚持党的领导 、 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 有 机 统 一 起 来 。 党 的 领 导 是 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 的 根 本 保 证 。 人 民 当 家 作 主 是 社 会 主 义 民 主 政 治 的 本 质 要 求 ,依 法 治 国 是 党 领 导 人 民 治 理 国 家

5、 的 基 本 方 略 。 这 段 话 是 对 我 国 国 家 政 治 职 能 的 最 好 的 概 括 。 在 划 分 中 央 和 地 方 政 治 职能时 ,我们应该把握如下两方面的内容 :( 1) 中国共产党的职能主要是“总揽全局 ,协级 政 府 ,这 就 对 政 党 结 构 起 了 强 烈 的 肢 解 作 用 。 结 果 ,政 党 的 全 国 组 织 在 政 治 体 系 中 只 能起 到 极 为 有 限 的 作 用 ,它 们 关 心 的 主 要 是 总 统 候 选 人 的 提 名 和 选 举 。 我 们 所 能 看 到 的 与 其 说 是 单 一 的 政 党 制 , 还 不 如 说 是 50

6、 个 州 党 制 ,而 全 国 性 政 党 只 是 以 复 杂 的 联 合 形 式 同 这 些 州 党 发 生 关 系 ” 。 在 我 国 ,国 家 结 构 形 式 遵 循 的 原 则 是 民 主 集 中 制 ,执 政 党 奉 行 的 组 织 和 活 动 原 则 也 是 民 主 集 中 制 。 两 种 民 主 集 中 制 的 具 体 内 容 虽 有 差 别 ,但 基 本 精 神 一 致 ,因 而 我 国 的 结 构 形式与执政党组织体制的配合也比较默契 。调 各 方 ”“, 上增合力 ,下 促 活 力 ”。 而 履 行 这 一 职 能 如 果 国 家 结 构 形 式 类 型 同 政 党 组 织

7、 体 制 奉的 关 键 是 坚 持 民 主 集 中 制 原 则 。 各 级 党 组 织 必 须 恪 守 民 主 集 中 制 原 则 ,把 民 主 基 础 上 的 集 中 和 集 中 指 导 下 的 民 主 有 机 地 相 结 合 ,既 要 防 止 党 的 权 力过分集中 ,又 要 防 止 地 方 党 组 织 “联 邦 化 ”。行 的 原 则 不 一 致 ,执 政 党 的 组 织 和 活 动 原 则 往 往 压 倒 国 家 结 构 形 式 的 原 则 ,并 在 政 治 实 践 中 起 着 主 导 作 用 。 这 在 历 史 上 曾 有 多 种 表 现 。 表 现 之 一 是 执 政 党 的 组

8、织 原 则 实 质 上 改 变 了 国 家 结 构 形 郝铁川 :论中央和地方职能与权限的划分 式 的 类 型 。 例 如 前 苏 联 那 种 联 邦 制 的 中 央 集 权 程 度 实 际 上 比 通 常 的 中 央 集 权 单 一 制 国 家 还 要 高 , 基本原因之一是当时执政党的组织和活动过分强 调 集 中 ,强 调 下 级 机 关 必 须 无 条 件 执 行 上 级 机 关 决议 ,以致抹杀了国家生活中传统的联邦制特征 。 表 现 之 二 是 遏 制 国 家 权 力 行 使 权 纵 向 集 中 的 趋 势 ,美 国 联 邦 化 的 政 党 组 织 结 构 在 这 方 面 的 作 用

9、 就 很 明 显 。 表 现 之 三 是 加 速 国 家 权 力 行 使 权 纵 向 分散乃致加速国家瓦解的趋势 。 例 如 ,前南斯拉夫 社 会 主 义 联 邦 共 和 国 ,早 在 20 世 纪 70 年 代 就 出 现了中央集权程度不足 ,地方分权过甚的迹象 ,这 种偏向本可以借助执政党强有力的民主集中制原 则 的 运 用 来 平 衡 ,但 可 惜 南 共 联 盟 的 组 织 体 制 后 来 走 上 了 联 邦 化 的 道 路 ,加 速 了 前 南 斯 拉 夫 部 分 解体的进程 。 最 后 ,执政党组织体制影响国家结构 形 式 还 有 一 种 特 殊 表 现 ,那 就 是 执 政 党

10、组 织 和 活 动原则在党政不分的历史条件下全盘取代宪定的 国家结构形式内容 ,例 如 十 年 “文 革 ”期 间 ,我国宪 法 整 体 失 效 ,国 家 权 力 行 使 权 的 纵 向 配 置 完 全 取 决于执政党处理各级党组织关系的准则 。 历 史 经 验 教 训 告 诉 我 们 ,民 主 集 中 制 是 共 产 党的生命 ,一方面必须充分发挥党内民主 ,发挥各 级 党 组 织 和 广 大 党 员 的 积 极 性 创 造 性 ,另 一 方 面 还必须实行正确的集中 ,保证全党行为的一致 ,保 证 党 的 统 一 和 党 的 决 定 得 到 迅 速 有 效 的 贯 彻 执 行 。 两 者

11、的 结 合 点 是 :第一 ,党 中 央 有 权 讨 论 全 国 性 的 重 大 政 策 问 题 并 作 出 决 定 ,地 方 党 组 织 有 权 讨 论 本 地 区 范 围 内 的 重 大 问 题 并 作 出 决 议 。 党 中 央 和 党 的 上 级 组 织 要 经 常 听 取 地 方 党 组 织 和 下 级 组 织 的 意 见 ,及 时 解 决 他 们 所 提 出 的 问 题 。 地 方 党 组 织 和 下 级 组 织 既 要 向 党 中 央 和 上 级 党 组 织 请 示 和 报 告 工 作 , 又 要 独 立 负 责 地 解 决 自 己 职 责 范 围 内 的 问 题 。 上 下级组

12、织之间要互通情报 、 互 相 支 持 和 监 督 。第二 ,凡属党中央和上级党组织处理的问题 , 各 部 门 、 各 地 方 的 党 组 织 和 下 级 党 组 织 可 以 向 中 央 和 上 级 党 组 织 提 出 建 议 ,但 不 得 擅 自 作 出 决 定 和 对 外 发 表 主 张 。 凡 属 应 由 下 级 党 组 织 处 理 的 问 题 ,如 无 特 殊 情 况 ,上 级 领 导 机 关 不 要 干 预 ,要 保 证 下 级 组 织 能 够 正 常 行 使 他 们 的 职 权 。 如 遇 特 殊 情况 ,党 的 各 级 领 导 对 同 下 级 组 织 有 关 的 重 要 问 题作出

13、决定时 ,一般要征求下级组织的意见 。第三 ,下 级 党 组 织 如 果 认 为 上 级 党 组 织 的 决 定 不 符 合 本 地 区 、 本 部 门 的 实 际 情 况 ,可 以 请 求 改 变 ;如 果 上 级 组 织 坚 持 原 决 定 ,下 级 组 织 必 须 执 行 ,并 不 得 公 开 发 表 不 同 意 见 ,但 有 权 向 上 一 级组织报告 。第四 ,上 级 党 组 织 要 尊 重 下 级 党 组 织 的 正 常 的 民 主 选 举 结 果 。 但 在 下 级 党 组 织 代 表 大 会 闭 会 期 间 ,上 级 党 组 织 认 为 有 必 要 时 ,可 以 调 动 或 者

14、 指派下级党组织的负责人 。第 五 ,党 的 纪 检 组 织 必 须 把 上 、 下 级 党 组 织 互 通 情 报 、 互 相 支 持 、互相监督的关系作为一项 重要的政治纪律 ,加以监督 。( 2) 在 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 方 面 ,中 央 政 权 是 依 法 治 国 的 决 策 者 和 主 要 实 施 者 ,地 方 政 权是依法治国决策的执行者 。法 律 是 国 家 主 权 意 志 的 体 现 ,主 权 不 可 分 割 、 不 可 转 让 、 不 可 放 弃 ,因 而 具 有 普 遍 性 、 稳 定 性 、 权 威 性 、 强 制 性 等 特 点 ,所 以 ,依

15、法 治 国 的 主 体 是 一 元 而 不 是 多 元 的 。 国 家 主 权 意 志 就 是 人 民 意 志 ,依 法 治 国 的 主 体 是 人 民 ,人 民 是 通 过 人 民 代 表 大 会 制 度 贯 彻 自 己 意 志 的 ,因 此 ,全 国 人 民 代 表 大 会 事 实 上 肩 负 着 依 法 治 国 主 体 的 职 责 ,主 要 表 现 为 法 律 的 制 定 和 对 法 律 实 施 的 监 督 。 现 在 存在的问题是 :第一 ,立法中的部门利益严重 。 由 于 我 国 的 社 会 资 源 和 权 力 在 很 大 程 度 上 集 中 在 政 府 部 门 手 里 ,利益的多元化导致利益部门化 。 一 些 政 府 部 门 利用立法维护 、 谋 取 本 部 门 的 权 力 和 利 益 。 民 众 的 权利被许多部门分割 、 吞 蚀 。 如 道 路 交 通 安 全 法 应 重 在 为 保 障 道 路 交 通 的 安 全 ,处 理 警 察 与 道 路 使 用 者 以 及 道 路 使 用 者 相 互 之 间 的 权 利 和 责 任 。 而立法中争论的焦点却是农用机动车是由农业部 门 、 还 是 由 公 安 部 门 主 管 这 样 的 问 题 。 很 多 法 主 要 是部门之间在争夺 、 分 配 权 力 和 利 益 。第 二 ,立 法 权 的 严 重 缺 失 。 由 于