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1、反向民主对村民自治制度绩效的影响一个新的理论解释蒋达勇 王金红内容提要】村民自治制度实施二十多年来，其实际绩效并没有随着制度累积而呈现出逐步的强化和提高，反而呈现出衰减的迹象和趋势。在此前的讨论中，笔者曾经提出“制度过密化”的理论假设，认为导致这一问题的原因在于村民自治在追求制度化的过程中，制度供给超过了实际需求，出现制度过剩和内在冲突，并最终导致村民自治制度边际效用递减。受第三波民主化浪潮中“反向民主化”讨论的启发，本文进一步认为，村民自治实践具有“反向民主”的基本特征，反向民主割裂了民主与治理的有机联系，导致了民主诉求与治理绩效的内在冲突。村民自治要突破瓶颈，摆脱困境，必须重视治理绩效，通
2、过治理绩效的改善促进民主的巩固与提高。 【关键词】村民自治反向民主治理绩效现代国家制度建设 如果从中华人民共和国村民委员会组织法（试行）颁布实施算起，我国农村村民自治制度已经走过了二十多年的发展历程。二十多年来，一方面，无论是从国家层面的基础性制度供给，还是从各省、市、县和乡镇各级地方政府的扩展性制度累积，乃至从村级组织的自主性制度建构来看，村民自治无疑处于制度的不断累积与丰富之中。但是，另一方面，学者们又比较普遍地认为，时至今日，村民自治仍然面临许多突出的问题，在很多地方仍然流于形式，甚至在有的地方呈现出倒退的迹象，遭遇到发展的困境。为什么伴随着实践的推进、制度的累积，村民自治的实际绩效反而
3、呈现衰减的趋势？这需要引起我们深刻反思，进一步从理论上理清村民自治的发展路向。 一、问题提出：村民自治中制度投入与实际绩效的反差 十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础，集经济、政治、社会于一体的人民公社制度迅速瓦解，公社失去了对农村社会资源和生产经营的控制，大队的行政命令和指挥也失去了合法性的基础。家庭联产承包责任制的实行与人民公社制度的坍塌，在解除农民身心束缚、增强农民自主意识的同时，也摧毁了人民公社期间统一有序的农村社会秩序，随之而来的是农村的秩序失调、道德滑坡、治安恶化和公益事业无人关心等。在这一背景下，源自农民们基于对农村治理需求
4、而创造的村民自治制度，在经历了短暂的争论之后，迅速得到国家的认可，并在全国范围内广泛推行，成为二十多年来中国乡村治理的根本制度。 二十多年来，在以国家为主导的村民自治发展进程中，包括国家和省、市、县、乡镇等各级、各地政府部门围绕村民自治工作制定并出台了大量的文件法规和政策规定，形成了日益庞大的制度体系。从国家层面来看，主要通过宪法、法律、行政规章、部门规章、司法文件和党的文件等途径对村民自治及其相关问题做出统一的、一般性的规定，典型的如村民委员会组织法，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知、中国共产党农村基层组织工作条例等。从地方政府来看，因为我
5、国幅员辽阔，各地农村差异很大，国家层面在作统一的制度规定的同时，又为各地党委、人大、政府及其相关职能部门结合本地实际贯彻执行留下了制度创新与扩展的空间。这样，从省到市、县和乡镇，每一级制度规定基本都是在上位制度基础上的因循与贯彻，同时也为下位制度的扩展留下了空间，而恰恰就是在这种制度的因循、贯彻与扩展过程中迅速“裂变”成为一个内容庞杂、形式多样的庞大制度体系。从村级组织来看，在国家层面的一般性制度供给的基础上，应省、市、县和乡镇各级党委、政府及相关职能部门的要求，村级组织往往又要根据本村的实际情况建立大量的工作制度。以我们对广东省 YD市（县级市）H 镇 FB 村及周边村庄的观察为例，仅在 2
6、004 年 12 月至 2007 年7 月不到 3 年的时间里，应各级党委、政府及相关职能部门的要求，FB 村就迅速建立起 11 大类共 50 项工作制度。 然而，村民自治的实际绩效似乎并没有随着制度的累积而呈现逐步的强化和提高，反而在近年来呈现出衰减的迹象和趋势。比较集中地表现在村民委员会与村党支部的关系问题，村民委员会选举过程中的“乱象”，特别是贿选和暴力胁迫，宗族甚至黑恶势力渗透、干扰，村民大会和村民代表会议形同虚设，村务公开流于形式，“四个民主”发展不平衡，村民自治权利和乡镇政府管理权的矛盾与冲突等等。以致一些学者不无悲观地认为，村民自治在实行了近 20年之后还依然呈现出一种“夹生饭”
7、的状态，“从政府主动推动的改革和基层群众推动的改革这两个方面来看，都有不少的问题”，“许多地方也出现了令人遗憾的倒退和停滞现象，有的地方甚至大面积地出现了倒退和停滞”，中国基层民主“持续发展的动力已经过去，制度创新的顶部也已出现”。 为什么村民自治的制度化投入越增强而实际治理绩效越衰减？在此前的讨论中，笔者曾经提出“制度过密化”的理论假设，认为导致这一问题的原因在于村民自治在追求制度化的过程中，大量嵌入性制度供给超过了实际制度需求，出现制度过剩和内在冲突，并最终导致村民自治制度边际效用递减。学界同仁对这一观点有赞有弹，有学者认为导致目前村民自治出现困境的原因恰恰不是制度过密，反而是关键性制度的
8、不足甚至缺失。需要说明的是，“制度过密化”的侧重点在于观察现有村民自治相关制度嵌入的有效性问题而非完备性问题，如果以后者观之，则村民自治事实上面临着“制度过密”与“制度缺失”并存的状况。但是，学界的讨论恰恰提醒我们作进一步的思考：在村民自治的制度建构过程中，哪些制度呈现出“过密”的状态，哪些制度尚处于“缺失”的状态？为什么会出现“制度过密”与“制度缺失”同时存在的问题？导致这一问题出现的深层原因是什么？这些问题需要我们有更加广阔的视角，从村民自治历史演进的角度予以重新审视。 二、理论反思：村民自治承载着民主与治理双重使命 审视村民自治的历史演进，我们可以发现：中国农村的村民自治从一开始就承载了
9、强烈的治理期待与美好的民主构想这双重使命，面临着民主探索与治理转型的双重挑战。一方面，人们期望村民自治作为一种有效的治理机制，及时地弥补人民公社体制解体后农村治理机制的缺失，满足现代化背景下农村经济发展对社会制度供给的急切需求，切合现代国家对乡村资源整合与秩序重构的政治追求。另一方面，人们期望村民自治作为一种可行的民主实践，主动顺应世界民主化的发展潮流，肩负起体现农民当家做主，对中国百姓进行民主训练，推动社会主义民主政治发展的历史重任。正如 1987 年彭真（时任全国人大常委会委员长）在全国人大常委会讨论中华人民共和国村民委员会组织法（试行）时发表长篇讲话的标题所显示，国家之所以将村民委员会作
10、为吸纳和重组农民的方式，重要目的是以民主的方式整合和重组分散化的农民，使农民重新回到国家组织体系，进而推动社会主义民主政治建设。 同时承载民主探索与治理转型这样双重使命的村民自治实际上提出了一个深层次的理论命题民主与治理如何协调？也就是说，在理性认识层面上，民主与治理的先后次序及重点安排应该是怎样的？是民主先行带动治理，还是治理先行带动民主，抑或是二者同步推进？不同的理性认识将产生不同的实践方案，进而影响到村民自治的发展走向。 在美国著名政治学者罗伯特D帕特南（Robert D. Putnam）等主流政治学者看来，民主无疑是一种被实践证明能够为国家带来良好治理的制度构造。在对意大利进行长达 2
11、0 年的实证个案研究基础上，帕特南令人信服地论述了意大利如何在法西斯专制崩溃后，成功地利用意大利深厚的公民传统，建立起一套有效的民主机制，最终逐渐使意大利社会走向善治和繁荣。帕特南等人的观察与讨论似乎反复证明：民主制度与治理绩效具有决定性的正相关性，这也成为“二战”结束以来人们始终对民主政治孜孜以求的重要理论基础。 但是，近年来西方学术界有关第三波民主化浪潮中“反向的民主化”的讨论似乎并不简单支持上述立论。所谓“反向的民主化”，是苏格兰阿伯丁大学政治学教授理查德罗斯（Richard Rose）和美国密苏里大学政治学系教授杜楚森（Doh Chull Shin）在检视第三波民主化浪潮中有关国家民主
12、化进程时提出的理论分析框架。其后，美国密西根州立大学政治学系的马歇尔布拉顿（Michael Bratton）和埃瑞克常（Eric C. C. Chang）在对撒哈拉以南非洲国家的民主化进程进行讨论时对这一理论作了进一步讨论和阐发。 罗斯等学者认为，一个民主政体，是由一套现代的国家制度和一套大众参与的代表制度构成的。一个稳定或成熟的民主政体是由两个过程形成的结果：国家制度的现代化和民众参与国家治理制度的民主化。处于亨廷顿经典意义上第一波民主化浪潮中的国家大多在普选引入之前已经先建立了包括法治和公民社会等在内的现代国家制度。如英格兰在 17 世纪就建立了法治，公民社会的独立机构在 18 世纪晚期已
13、经出现，但该国从 1832 年以后才逐步扩大选举权的范围，直到 1918 年才确立全民的普选权。美国宪法在 18 世纪确立了法治和公民社会等制度，但普选权则直到 1965 年的选举权法案通过后才得以实现。其他处于第一波民主化浪潮中的国家也大抵如此。 与此相反，处于第三波民主化浪潮中的国家，大多在法治、公民社会等现代国家制度完全确立之前就引入了自由选举制度，典型的如俄罗斯、韩国、捷克等。这是与第一波民主化国家截然相反的一条实践道路，即先有竞争性自由选举，后有现代国家制度建构。这种自由选举先于现代国家建构的民主化进程，被罗斯等学者统称为“反向的民主化”。罗斯等认为，在这种情况下，处于第三波浪潮中的
14、这些新兴的民主政权就缺乏治理社会所必需的现代国家制度。这些新民主国家的领导者也因此不得不同时面临双重挑战：既要完成现代国家的建设，又要与其批评者在自由选举中竞争，这恰恰是这些国家民主巩固过程中的难题。11 基于上述两种理论的分析，联系中国的村民自治实践，我们可以发现：一方面，从制度设计来看，村民自治中的民主取向作为现代乡村治理的一个重要手段，其本意在于通过赋予村民的主体地位，建构一套以村民全面参与村庄选举、管理、决策、监督的制度体系，超越传统乡村治理机制，满足现代国家对乡村的治理期待，并在一定程度上为更大范围、更高层次的民主化进程探索道路，积累经验。在这个意义上，民主与治理并不矛盾和冲突。但是
15、，另一方面，从发生时序来看，20 世纪 80 年代末期开始的村民自治不仅是中国政治民主化的重要组成部分，又由于正好出现在世界第三波民主化浪潮的波峰阶段，因而也可以视为世界第三波民主化浪潮的一个组成部分。在这个意义上，中国的村民自治同样很有可能因为缺乏现代制度建构这种“先天不足”而在实践中逐渐演变成为一种“反向的民主化”运动，其结果不仅割裂了民主与治理的有机联系，甚至使民主诉求与治理诉求产生内在的矛盾与冲突。那么，二十多年来，中国的村民自治究竟是民主与治理的协同并进，还是反向民主与治理的冲突？这需要我们对村民自治的实践重新进行考察和反思。三、实践检视：村民自治中反向民主与治理的冲突 从村民自治发
16、生的历史背景来看，一方面是中国千百年沉淀形成的传统乡村经济、社会和文化基础早已被打碎；另一方面是新中国成立后迅速建立的全能主义的人民公社体制迅速崩溃。在当时的背景下，村民自治作为一种民主化治理的实践探索，在现代国家的治理制度尚未在传统乡村土壤上建立起来的急切情势下，迅速登上了历史的舞台。 如果说因为历史的急迫所需，村民自治在启动之初还来不及建立现代性的治理机制的话，那么，我们仍然可以像哈德琉斯（Hadenius）所描述的那样，在其后的实践中，将民主化的引入与现代国家的制度建构有机结合，同时推进民主化进程和现代国家建构两项任务，促使现代国家建设与民主化进程相互促进、相互补充地“交互式”发展，12 实现国家建设和民主化相互促进和良性循环。然而，遗憾的是，大量经验事实表明，二十多年来，许多地方村民自治的制度建设并没有沿着这样的逻辑理路演进，相反，却在路径选择、整体协调等诸多方面出现了偏差，陷入了“制度过密”与“制度缺失”并存的怪圈。 从制度建构的条件来看
