3P项目运作流程及投融资模式

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1、一、PPP 模式概述1、定 义PPP 模式，也称 PPP 融资，或者 PPP。PPP 模式即 PublicPrivate-Partnershiq 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。为弥补 BOT 模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式 PPP（Public Private-Partnershiq）模式，即公共政府部 门与民营企业合作模式。

2、PPP 模式是公共基 础设施建设中发展起来的一种 优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢” 或“多赢”为合作理念的 现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过

3、给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。2、PPP 模式的内涵PPP 模式的内涵主要包括以下四个方面：第一，PPP 是一种新型的 项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二、PPP 融资模式可以使民 营资本更多地参与到 项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许

4、权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP 方式的操作规则使民 营企业参与到城市轨道交通 项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三、PPP 模式可以在一定程度上保 证民营资本 “有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本

5、的投入的。而采取 PPP 模式，政府可以 给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四、PPP 模式在减轻 政府初期建设投资负担和 风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在 PPP 模式下，公共部门和民 营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公

6、众提供服务。3、三大特征（1）、伙伴关系PPP 具有三大特征，第一是伙伴关系， 这是 PPP 最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP 中私营部门 与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙

7、伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。（2）利益共享需明确的是，PPP 中公共部 门与私营部门并不是 简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何 PPP 项目都是带有公益性的 项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享 PPP 的社会成果，还包括使作 为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的 PPP 类型的伙伴关系。（3） 风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的 PP

8、P 机制，利益与 风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP 中，公共部门与私营 部门合理分担风险的这一特征，是其区 别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险

9、，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担” 框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP 管理模式中，更多是要突破 简单化的“融资模式 ”理解，上升到从管理模式 创新的层面上理解和

10、总结。二、PPP 项目操作的 5 个阶段、19 个步骤政府与社会资本合作（PPP）项目操作的 5 个阶段：1、项 目识别2、项 目准备3、项 目采购4、项 目执行5、项 目移交政府与社会资本合作（PPP）项目操作的 19 个步 骤：1、项 目发起2、项 目筛选3、物有所值评价4、财 政承受能力论证5、管理构架组建6、实 施方案编制7、实 施方案审核8、资 格预审9、采 购文件编制10、响应文件评审11、谈判与合同 签署12、项目公司成立13、融资管理14、绩效监测 与支付15、中期评 估16、移交准 备17、性能测试18、资金交割19、绩效评 价三、PPP 项目实施全流程分解PPP 模式在我国

11、处于初 级应用阶段，政策制定者与 实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。1、识别阶段识别阶段是 PPP 项目的起始 阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个 项目是否适合采用 PPP 模式。这种判断从 PPP 项目的 计划到论证，从财政部 门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与 PPP 模式的契合度。如果两者 间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套 PPP 模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域 PPP 项 目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用

12、PPP 模式；最后落实到 执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用 PPP 模式的条件和基 础后，那接下来 应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。2、准 备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用 PPP 模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入 PPP 示范项目库，通常都会聘请 PPP 专业 咨询公司开

13、展项目准 备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。（1）、 竞争性磋商与竞争性谈判区别：首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格” 决定，而 竞争性磋商要看“综合条件” 。第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评

14、审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。（2）、 竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指

15、定媒体发布竞争性磋商公告。3、采 购流程（1）、是否必须资格预审：依照政府和社会资本合作项目政府采购管理办法第五条规定：“PPP 项目采购应当实行资格预审 。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于 “必须”，所以 PPP 项目采购必须实行资格预审。（2）、 资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资

16、本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责 PPP 项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共 5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的 2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含 1 名财务专家和 1 名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。资格预审结果。有 3 家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足 3 家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足 3 家合格的，可依法变更采购方式。（3）、 竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（