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1、1中央电大人才培养模式改革与开放教育试点江苏广播电视大学行政管理专科毕业论文题 目： 浅谈农业型乡镇行政体制存在的问题及改革方向姓 名： 邢志华 学 号： 077040519 指导教师： 沈芸 教 学 点： 江苏昆山电大 2011 年 7 月 10 日2目 录一、农业型乡镇行政体制改革的必要性3二、农业型乡镇政府应当具备的基本职能4（一）提供区域性公共产品和公共服务4（二）执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责4（三）服务农村经济发展4三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择5（一）实行渐进的体制内改革5（二）实现民主直选乡镇长5-61、要改进候选人提名制度，增强民主推荐的科学性和真实性62、设
2、立中立的选举委员会或独立的选举法庭63、改革选票制度，实行各选区等额选票制6-7四、 综述7五、参考文献73浅谈农业型乡镇行政体制存在的问题及改革方向内容摘要：农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞一刀切,应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差
3、别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。关键词：农业行乡镇 行政体制 改革现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足。原因可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少。无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或
4、减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。一、农业型乡镇行政体制改革的必要性作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对三农问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力（包括合法4性资源的维持与强化） 。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存
5、在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要。二、农业型乡镇
6、政府应当具备的基本职能（一）提供区域性公共产品和公共服务这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。（二）执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。（三）服务农村经济发展乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，
7、无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理5论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体（政府） ，那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而
8、不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择（一）实行渐进的体制内改革实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英无须同国民社会群体进行正常的协商就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政
9、府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行 政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。（二）实现民主直选乡镇长6实行直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主
10、。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。一般乡镇长直选必须要有以下程序：1、群众推荐、组织推荐和个人自荐等形式产生候选人人选；2、候选人实地调查研究；3、演讲、答辩和群众测评；4、直选，选举结果当场公布。在实际操作过程中，要在以下方面不断予以扩展：1、要改进候选人提名制度，增强民主推荐的科学性和真实性应该在坚持党管干部的原则下，在不违背法律规定的前提下，采取政党提名、民间组织或人民代表联名推荐与个人自荐等形式产生候选
11、人，尽可能地扩大选人提名范围，畅通“入口” 。每个有选举权和被选举权的公民（党员） ，只要有适岗能力，都应有参与被选举的机会。所有候选人的情况要为广大党员群众深入、全面的了解，尤其重要的是所有候选人在原岗位的表现情况应该在直选过程中加以反映，并成为决定竞选人能否当选的重要因素之一，以减少用人上的失误。2、设立中立的选举委员会或独立的选举法庭当前，乡镇长直选的“选举管理委员会”基本上是由上级党委组织部门、乡镇府或乡镇人大机关的工作人员组成。从权力制衡的角度看，这种自选自监的做法不能促进乡镇长直选的良性发展，因为这种做法存在着产生腐败现象的可能。并且，随着乡镇长直选的发展，选举活动越来越规范，选举
12、过程中出现各种争议在所难免。选举过程中出现的纠纷，仅仅依靠上级领导调查协调解决的方式已经远不能适应新的形势，必须走法治的途径。因此，依据政府权力制衡的原则，有必要设立中立的选举委员会或独立的选举法庭。中立的选举委员会应有党的适度参与，以保证乡镇政权的稳定过渡，其余成员应由不是党政、立法机关的相关人员组成。选举委员会的权力扩展，可以进一步考虑司法机关介入选举的必要性，成立独立的选举法庭，专门咨询选举的相关事宜，审理、仲裁与选举有关的案件。这样，以中立的选举委员会或独立的选举法庭的中立7性、专业性和权威性，来确保选举过程的客观、公正和公平。3、改革选票制度，实行各选区等额选票制当前，我国出现的乡镇
13、长直选，普遍采取的是简单多数制的选举方法，即乡镇辖下的各个选区（村落）的所有居民均可以自由参加选举，候选人只要获得简单多数得票即获胜。 “因此一个人口特别庞大，或是经济状态特别良好的村落，理论上有能力对选举施以重大影响”3，这就使得弱小村落选民的声音很难在直选中出现。因此，要使所有的民众在直选中发挥同样的影响力，可以实行“各选区等额选票制” ，即每个村落派相同的人参选，这样以确保代表不同选区、不同利益的声音在直选中出现，实现更相对的公平。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民
14、主的形式并不是唯一的。事实上，政府的优劣并不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对其公民的需求做出恰当回应，在于能否实现国家治理的目的和人民的福祉。笔者倒更为赞成李鹏程先生的观点，从对价值民主概念的维护的思路，我们似乎应该重视民主的目的价值。如果一个社会的人民能够自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求政治参与的自由与平等价值。也许正可以使得我们解放思想，设计出更能促进这个目的实现的治理方式。这应该是民主政治的真正价值之所在。参考文献1、作者姓名 高建明 当代中国农民与农村经济社会矛盾分析 中 国 经 济 出 版 社 2009-07-01 出 版 第 三 期2、作者姓名 朱新山乡村社会结构变动与组织重组 上海大学出版社 2004-7 出版 第六期3、作者姓名 王盛开 农村改革三十年-政策取向与利益诉求中国社会科学出版社 2008-05 出版 第二期84、作者姓名盖 尔 约 翰 逊 经济发展中的农业、农村、农民问题商务印书馆2004-1 出版 第四期5、作者 陈 桂 棣 中国农村调查 当 代 杂 志 2004-1 出版 第五期
