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1、【标题】政策咨询组织在政府决策中的地位和作用探讨 【作者】邓春丽 【关键词】 政策咨询组织 政府决策 地位 作用 【指导老师】杨小容 杜茂华 【专业】公共事业管理 【正文】政策咨询组织在西方发达国家一般被称为“思想库”，现今已成为“现代国家决策链条”上不可缺少的一环，它的发展程度和在现代社会中所起的作用往往是衡量一个国家总体发展水平的重要尺度。20 世纪以来，随着现代化大生产的发展，政府决策活动日益复杂化，传统的经验直观型决策早已无法适应决策复杂性要求。政策咨询组织及其成员在政府决策领域扮演着愈来愈重要的角色，成为政府决策科学化、民主化的主要推动力量。一、政策咨询组织概述什么是政策咨询组织，它
2、们的职能是什么，这些问题因国家和社会不同而不同。国内外学者对思想库（政策咨询组织）概念的界定争议很多，由于思想库没有一个明确的定义，因而在现实中，“思想库”也常被人们称作“政策咨询组织”、“软科学组织”“脑库”、“智库”、“思想工厂”、“智囊团”等等。一般来说，思想库与政策咨询组织是可以相互替换的；有些只是更加口语化如:脑库、智库、思想工厂。但包括中国在内的多数发展中国家，思想库的定义较之西方更具弹性，大体上只要是从事政策性研究、为政府决策提供参考的研究机构都可被称为思想库。 简而言之，政策咨询组织是为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证、以辅助决策的组织。现有的政策咨询组织大致可
3、分为以下三种：一是纯官方型政策咨询组织；二是教学与学术相结合的半官方型，如各专业研究会、学会、社科联、科协以及其它社会团体所属的政策研究机构，中科院、社科院、党校、高等院校下设的有关所、系、中心等；三是民间政策咨询组织。这类政策咨询组织指由企业、公司、个人等民间创办的政策研究所、咨询公司、研究会等政策研究组织。如中国管理科学研究院、深圳综合开发研究院、天则研究所等。本文的研究对象主要是指纯官方政策咨询组织，这类组织在我国比较典型，从中央到地方遍布全国，直接隶属于政府部门或执政党组织，所需经费由国家及政府全额拨款。如:中央顾问委员会、中央政策研究室、全国人大政策研究室、国务院研究室、国务院发展研
4、究中心，以及中央、国务院下属各部委内设置的政策研究机构；以及地方政府党委和政府各部门内设置的政策研究机构。此外，还包括有些中央政府部门和一些地方政府建立的专家咨询委员会、顾问团。这些机构熟悉行政运行机制，能够及时了解掌握信息，成果进入决策的机会多。二、政府决策过程中政策咨询组织的地位和作用政府决策又称行政决策， 是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中, 为履行自己的职能, 依法处理行政事务而进行的决策活动，也是行政决策者为了达到某一特定目标, 对若干备选方案进行选择, 以确定政行动方案的过程。 随着决策理论的发展和决策科学化民主化进程的不断推进，政府的决策程序也更加完善。中央和地方各级政府在
5、涉及全国和地区重大事务的决策问题上，更加重视决策前的咨询工作，以便进行系统的分析和慎重的选择。主要包括以下几个步骤：发现问题、提出问题确定决策目标（进行调查研究、分析论证）拟订方案（召开发布会、听证会）方案优选试点、普遍推广监督控制、评估调整政策终结。我国政府的决策咨询工作大多通过内部咨询机构进行，咨询机构对问题先进行调研，再进行科学论证，提出方案和建议供领导者选择，甚至直接参与决策系统的研讨会，进行现场咨询，解释、论证方案的可行性。由此可看出政策咨询组织和咨询人员所进行的咨询工作贯穿于整个决策过程的始终，起着关键的影响作用。由于官方政策咨询组织直接隶属于政府部门或执政党组织,带有强烈的官方色
6、彩，为其所在的政府部门的决策中枢服务，在政府的组织体系中占据重要位置，其在政府决策中的地位和作用是不言而喻的。（一）政策咨询组织在政府决策中的地位分析政策咨询组织作为咨询系统，承担着设计多种备选方案的职能。当信息系统将来自各个方面的意见、要求、支持、资源等进行“粗加工”后输入到咨询系统，咨询系统要对这些信息进行进一步的科学分析和整合，进而提供多种决策方案供决策主体进行选择，政策咨询组织作为咨询系统的地位正是在与其它各子系统之间的相互关系体现出来。1为政府决策者提供政策建议，充当咨询参谋机构政府决策前进行政策咨询是科学决策的重要保障，咨询参谋是政策咨询组织的首要作用。1950 年，美朝鲜战争之前
7、，兰德公司预测“中国将出兵朝鲜”，当时由于咨询机构在美国政府机构决策中的作用还没有被充分认识到，结果惨败。这一典型案例充分说明了决策前进行政策咨询的重要性。由于政策咨询组织汇集了各种领域的专家学者，他们依据集体智慧和各方面知识，根据各种数据、资料，从各个不同角度分析问题的性质、形态、后果，找出问题的内在联系，并提出各种决策建议，供决策者权衡比较，择优定案，从而为制定和实施正确的决策奠定了基础。20 世纪 80 年代初，我国关于农村改革的诸多农村工作文件都来自于国务院下属的国家农业工作研究小组的辛勤工作，这些科学的决策促进了我国农村改革的顺利实施。据不完全统计，2005 年地方政府中经由政策研究
8、人员和专家咨询提出的政策方案和建议，有 70%左右能够进入政府决策议程，变成最终的公共决策出台。 在我国，以国务院发展研究中心为代表的官方政策咨询组织在优化我国政府决策，提供政策等方面功不可没。2为决策者反馈政策执行信息，充当政策执行的评估机构信息的获得是政府决策的基础，是政府决策的生命力所在。决策信息的质量往往决定着政府决策的水平，掌握高质量和完备的决策信息是政府决策科学化、民主化的重要前提。政策咨询组织能够为政府决策的整个流程即政府决策分析、政府决策制定和政府决策执行三个阶段提供完备可靠的信息资源，从而促进政府决策质量的提高。在政府决策的执行阶段，政策咨询组织通过追踪政策执行过程，及时对政
9、策执行偏差进行纠正，减少由于决策失误、过时而导致的社会成本损失。另外，政策咨询组织还承担着政策效果评估者的角色，通过专家独立客观的评价和鉴定，有效的改进决策目标，完善决策系统，促进决策科学化、民主化。3. 为政府传播政策，充当宣传机构政策宣传是政策有效执行的基础环节，政策宣传效果直接会影响到政策执行的效果。政策咨询组织通过大量出版社丛书、专著和刊物及学术论文，积极发挥宣传政府基本政策和自己研究成果的作用。为决策合法化创造条件，减少决策和执行过程中的阻力。例如，美国企业研究所每年出版物达 110 种之多；兰德公司每年发送给社会的出版物高达 30 万册；这些都潜移默化对公众的政策观产生着影响作用。
10、 我国的政策咨询组织中许多著名的专家学者通过发表论文、举办发布会、研讨会、学术报告等形式将政府的一些政策法规解读给公众，以此对政府的政策法规进行宣传。（二）政策咨询组织在政府决策中的作用现代社会中，政策咨询组织已成为政府决策链上不可缺少的一环，它作为咨询系统必须的组成要素，是决策系统重要的一个子系统，是决策过程中的重要环节。政府活动及科学技术的发展带动了政策咨询组织的发展，而政策咨询组织的发展和完善也促进了高效的政府活动和科技的进步。政策咨询组织的出现是政府公共管理活动走向现代化、民主化、科学化的重要标志，它使得行政与社会，行政与科技乃至科技与社会之间建立了广泛而巩固的联系，这正是政策咨询组织
11、作用的根本所在。概括起来，政策咨询组织在政府决策中的作用主要体现在以下几个方面:1优化决策目标决策目标是决策过程的关键一步，有了明确的目标，决策过程才有方向。而决策目标的确定除了考虑现实因素外，还必然涉及到行政活动的长远发展。在这两方面，政策咨询组织都发挥了重要作用。保证了合理目标下的科学决策。2005年 10 月 25 日国家发改委组建了“阵容强大”的专家智囊团“十一五”规划专家委员会，有 37 名专家组成，涉及经济学、社会学、科技教育、国际问题、外交事务等领域。成立专家委员会，正式聘请 37 名专家作为智囊团,这在我国还是首次。专家委员会的基本职责是对“十一五”规划纲要进行咨询论证、提出论
12、证报告，并同纲要一并报送全国人大。可见，政策咨询组织在制定国家总体发展目标的规划中所起的作用。2有利于决策程序科学化决策程序科学与否，直接关系到决策质量的好坏。西方国家在进行决策过程中，很注意发挥咨询机构的作用，咨询审议环节是西方政府决策程序中必不可少的一个环节。科学的决策程序是科学决策的保证，它可以分成确定目标、拟制方案、选择决断、执行反馈四个步骤。政策咨询组织在决策的过程中，进行大量调查研究的工作，收集和整理信息，帮助确定决策目标，拟定具有可行性的决策方案，并进行方案的价值评估和后果预测，协助决策者进行优化选择，同时及时地反馈决策实施过程中出现的问题，进而对原决策方案进行修正。正是由于政策
13、咨询组织的大量工作，才有可能形成科学的决策程序，并且能够不断吸收行政组织外的各种有用的信息，把封闭决策变为开放型决策。3促进决策方法的科学化传统的决策依靠个人的经验和智慧，所用的方法也只是简单的推理和假设。而政策咨询组织中会集了各个领域的专家学者，他们掌握着自然科学和社会科学的丰富知识，凭借现代的决策技术来进行决策分析，如系统分析方法、预测方法、技术评估及理论统计、德尔菲法等等。这些科学方法的运用，大大提高决策的科学性和效率。同时，由于科学技术的发展，政策咨询组织拥有电子计算机、传真机等现代化工具，利用这些工具来收集、分析大量的信息，采取各种数学模型来模拟决策的后果和实施状态，如最近被广泛应用
14、的临境模拟技术，促使决策咨询的准确性、时效性明显提高。4有助于政府决策的民主化所谓决策民主化，一般而言，就是对某一特定事项做出决策时，充分重视决策集体中所有成员的意见和判断，同时也重视智囊机构的意见和判断，尽量使所有相关的人都有机会参与决策过程，并根据最能反映民意的规则作出决断。政策咨询组织参与公共决策是民主建设的需要，是决策民主化的保证。温家宝总理在十届人大二次会议政府工作报告提出:“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。”政策咨询组织在广泛的调查研究和科学的综合分析基础上所提出的决策建议，能更准确、有效地表达人民的利益和要求，官方政策咨询组织应
15、多广泛收集民众的意见，与民间政策咨询组织多交流沟通。三、制约我国政策咨询组织地位提升和作用发挥的因素（一）政府层面上1决策者观念陈旧 由于我国政府受“官本位”思想的制约，长期以来实行行政指令为主的管理体制，习惯内部解决问题，缺乏市场意识与科学管理意识，许多政府决策者在观念上缺乏现代科学决策意识，不能充分认识政策咨询组织在政府决策中的重要作用，靠办公室里“拍脑袋”进行决策，把政策咨询机构看成是秘书班子；或者政策咨询走形式化，把已决策了的问题再来论证一番。政策咨询往往只是论证和充实决策中枢系统提出的原则和思路，最后在决策者规定的框架内提供一种方案。在很多地方政府决策中，政策咨询进行与否，依靠的是决
16、策者个人意识和素质。2政府财政投入不足由于我国的体制内政策咨询组织都是隶属于各级行政部门，经费来源是财政拨款，而各级主管部门极不重视决策过程的咨询论证。我国体制内政策咨询组织常因财政拮据而无法保证必要的研究经费，不能聘请更多的专家学者参与课题研究，甚至不得不将一些重要项目搁置一旁。我国中西部地区的社会科学院多数人均财政拨款不足，用来搞科研的经费为数很少，科研人员收入也不高，导致部分研究人员流向营利科研公司。经费的匮乏是我国政策咨询组织发展的一大瓶颈。3过于偏向官方政策咨询组织在现实中，官方政策咨询组织是从事决策咨询研究的主要力量和权威机构，存在对半官方、民间的政策咨询组织明显的排挤现象，但由于没有适当加以利用民间和大学附属类咨询组织的优势，不能有效地协助官方政策咨询组织。最显著的表现是政府课题几乎都存在“内控”现象，据统计，政府部门有四分之三的课题流向国务院及各部委所属信息研究机构，占所研究课题的 81.5%。地方政府部门也有四分之三的课题流向
