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1、对村民选举与自治制度的考察更新：2017-3-28 阅读：栏目：调研报告 对村民选举与自治制度的考察 关键字：村民选举 村民自治 国家与社会 互动 民主与民主性 所谓制度的民主性简而言之就是人们在某种制度里面能够得到与能行使的民主权利的量与质的状况。如果从制度变迁与发展的角度来看，作为一种制度，村民选举与自治制度中的民主性有一个逐步显现的过程，放到时空坐标来看，其民主成份就是从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型向竞争型的转变过程(不妨这样设定：横坐标为时间，纵坐标为量如多少和质如形式与实质)。中国乡村所实行的村民选举与自治制度中的民主性是国家、地方政府与村民三方相互作用的结果。 目前国内
2、外对村民选举与自治制度有各种各样的评价，有人誉之为“伟大的创举”、“ 农村改革的三项伟大成就之一”，而另一些学者则持相当的低调甚至否定性的评价，说法极为不一。如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，有些方面人们就容易达成共识，其中有些争论恐怕就不一定存在了，有些疑虑是可以消除的，另一方面村民自治运作过程中所实际出现与存在的问题如自治中的“行政化”倾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民选举与自治制度中的民主性生长与发展的过程，并对这个过程本身从国家与社会互动关系的角度作出解释。一、两个非预期的结果：民主性与经济功能 我们今天讲村民选举与自治制度的民主意义与村委会的经济职
3、能的突出是这种制度的两个非预期的结果，它们并非制度设计者的本意，也非他们当初所能够料想得到的。 在某种意义上说，民主是实施村民选举与自治制度过程中的副产品。安徽凤阳小岗村农民以冒坐牢之风险，偷偷地将生产队的土地分配到农户，就是这个举动引发出一场极有深远意义的农村改革进而使整个中国踏上改革开放这条不回路。但是，小岗村农民当初分田到户后来被称之为“家庭承包联产责任制”之举措只不过是为了活命不得已而为之，他们不会想到他们的做法启动了中国改革，对于中国社会有着如此深远的意义与作用，被学者们誉为农村改革的三大伟大成就之一(另两个就是村民自治与乡镇企业)。如同安徽农民一样，1980年2月在广西宜山县三岔公
4、社冷水等村所出现的中国第一批村民委员会组织，是一群农民自发行为的一种结果，那些老实安份的农民根本没有想到过他们的行为是一种后被人们誉之为“伟大创造”，开启了中国农村民主化之路，也不可能抱着这样“崇高”的理想与伟大的目标成立村民委员会。事实上，当初农村土地分配到农户之后，原来的大队与生产小队这两级管理组织不少地方已经处于瘫痪状态，如此一来村里的“公共事务”也就无人过问，无人管理。当初宜山一带农村社会治安问题相当严重，出于社会秩序与自我管理的需要，冷水村等村民自发组织成立村委会并选举产生村干部。而作为制度的设计者与推动者，中央政府与高层领导人最初也不是出于推进农村民主化，为了在农村实行民主这样的目
5、的设计出村民自治制度的。当时的全国人大副委员长彭真闻之广西出现村委会之事，显示出极大的兴趣并马上指示民政部派员前往调查。原因在于八十年代初，不少地方的基层组织处于瘫痪状态，尤其人民公社体制废除后农村公共组织与公共权力出现“真空”，这样国家就面临着设计与选择新的制度，以维系对广大农村的治理这样的情况。两年后的1982年12月，彭真的主持下将村民委员会写进修改后的中华人民共和国宪法，正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。村民选举与自治制度中的民主意义是后来逐渐地显现出来，并得以一步一步地巩固，但这并非是制度设计者与推动者的初衷。事实上，制度的非预期性之结果是社会中常见的现象。
6、 同样地，村委会功能中经济职责之突出也是一个非预期的结果，当然这也有一个过程。如果只有城市而没有农村的现代化，那么中国的现代化不能说成功的。如何发展农村经济就成为政府的主要关注事项。 事实上，经济为中心也成为了基层政府行为的最主要的取向。但是，国家、政府需要动员社会各种资源与力量来发展农村的经济，政府逐步地认识到让村委会带动村民搞好村里经济的重要性，并逐渐地认识到并强化了村民委员会的经济职能。作为村委会成员尤其是村主任，现在不断强化他(她)发展本村经济所承担的角色，而换届选举时候选人在竞选时通常都在发展经济方面大做文章，这足以表明经济功能对于村委会的重要性。它似乎压倒民主权利这一面，也就是说在
7、现实的村民自治制度运行过程中，村民委员会的经济性之份量比民主性要显得重些。这当然同村民在发展农村经济过程中对村干部所寄与的期望有很大的关联。但是需要指出的是，村民所希望的是一个经过民主选举产生出来并可以监督的能够带领大家致富的村委会，而不要不讲民主不受监督与制约的富人政治，也不要无能的“老好人”政治。 本文重点放在分析前一个非预期性的结果。 二、村民选举和自治制度 的历程与民主性的生长、发展 村民自治是中国农民自发创造的产物，而作为一种制度，村民自治是国家设计并推行的，它的确是“在总结农民群众的实践经验的基础上，提出了在广大农村推行村民自治的主张，并通过全国人大制定了村委会组织法(试行)”，但
8、是其设计的初衷并非出于“用法律来保障农民的民主权利”这样的目的。上面已提到的彭真对广西所出现的村民委员会发生的浓厚的兴趣并指示民政部派员前往调查，这件事当中或许包含着彭真本人想在农村推行民主、给予中国农民一定的民主权利这样的一丝动机，但是，可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主，更主要的是出于为了填补因人民公社废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计，即国家政权组织要调整国家与农民的关系，重新设计对乡村的控制方式，也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。 最初的争议之焦点集中于三个主要方面的问题：中华人民共和国宪法，
9、正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。村民选举与自治制度中的民主意义是后来逐渐地显现出来，并得以一步一步地巩固，但这并非是制度设计者与推动者的初衷。事实上，制度的非预期性之结果是社会中常见的现象。 同样地，村委会功能中经济职责之突出也是一个非预期的结果，当然这也有一个过程。如果只有城市而没有农村的现代化，那么中国的现代化不能说成功的。如何发展农村经济就成为政府的主要关注事项。 事实上，经济为中心也成为了基层政府行为的最主要的取向。但是，国家、政府需要动员社会各种资源与力量来发展农村的经济，政府逐步地认识到让村委会带动村民搞好村里经济的重要性，并逐渐地认识到并强化了村民委员
10、会的经济职能。作为村委会成员尤其是村主任，现在不断强化他(她)发展本村经济所承担的角色，而换届选举时候选人在竞选时通常都在发展经济方面大做文章，这足以表明经济功能对于村委会的重要性。它似乎压倒民主权利这一面，也就是说在现实的村民自治制度运行过程中，村民委员会的经济性之份量比民主性要显得重些。这当然同村民在发展农村经济过程中对村干部所寄与的期望有很大的关联。但是需要指出的是，村民所希望的是一个经过民主选举产生出来并可以监督的能够带领大家致富的村委会，而不要不讲民主不受监督与制约的富人政治，也不要无能的“老好人”政治。 本文重点放在分析前一个非预期性的结果。 二、村民选举和自治制度 的历程与民主性
11、的生长、发展 村民自治是中国农民自发创造的产物，而作为一种制度，村民自治是国家设计并推行的，它的确是“在总结农民群众的实践经验的基础上，提出了在广大农村推行村民自治的主张，并通过全国人大制定了村委会组织法(试行)”，但是其设计的初衷并非出于“用法律来保障农民的民主权利”这样的目的。上面已提到的彭真对广西所出现的村民委员会发生的浓厚的兴趣并指示民政部派员前往调查，这件事当中或许包含着彭真本人想在农村推行民主、给予中国农民一定的民主权利这样的一丝动机，但是，可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主，更主要的是出于为了填补因人民公社废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计，
12、即国家政权组织要调整国家与农民的关系，重新设计对乡村的控制方式，也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。 最初的争议之焦点集中于三个主要方面的问题确立村委会的法律地位，再到1987年通过的还属于试行的村委会组织法，直到1998年11月才将村民委员会组织法中的“试行”字样去掉，历时多年，这在中国立法史上是不多见的。这一立法史本身表明了我们对于在农村实行民主的怀疑与它的艰难性，由此也可以看出推行村民选举与自治制度其最初的民主意义是不明显的或者说不清楚的，或不是主要的。另一方面，当时高层领导人对于农村工作的关注重点在农村的经济体制改革与农业的恢复与发
13、展方面。指出上面这些情况，并不会降低与妨碍我们对于这种制度设计其民主意义的评价。我们应该将设计时的初衷与客观上这种制度设计推动着中国乡村民主化的发展加以区分开来。 从村民自治制度的有关法律、法规与文件等来看，有关条文中的“四个自我”说发展为“四个民主”说，颇能反映出村民自治制度中民主性发展之过程。从时空坐标来看，初期到现在村民自治制度中的民主性的确经历了一个从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型到竞争型的变化过程，也就是其民主性逐渐在提升。1982年中华人民共和国宪法确立了村委会的法律地位这为以后其生长出民主提供了法律的根据与基础。1983年民政部代为中央起草中发(1983)35号文件，即
14、中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知，这个文件要求各地建立村委会组织。1984年8月，民政部开始起草村民委员会组织条例，到1986年1月，部长崔乃夫签发并以民政部党组的名义将该条例及有关说明上报到中央政法委。1986年9月26日的中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知中已较为明确地以“四个自我”来定性村民委员会组织：村委会组织法，直到1998年11月才将村民委员会组织法中的“试行”字样去掉，历时多年，这在中国立法史上是不多见的。这一立法史本身表明了我们对于在农村实行民主的怀疑与它的艰难性，由此也可以看出推行村民选举与自治制度其最初的民主意义是不明显的或者说不清楚的，或
15、不是主要的。另一方面，当时高层领导人对于农村工作的关注重点在农村的经济体制改革与农业的恢复与发展方面。指出上面这些情况，并不会降低与妨碍我们对于这种制度设计其民主意义的评价。我们应该将设计时的初衷与客观上这种制度设计推动着中国乡村民主化的发展加以区分开来。 从村民自治制度的有关法律、法规与文件等来看，有关条文中的“四个自我”说发展为“四个民主”说，颇能反映出村民自治制度中民主性发展之过程。从时空坐标来看，初期到现在村民自治制度中的民主性的确经历了一个从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型到竞争型的变化过程，也就是其民主性逐渐在提升。1982年中华人民共和国宪法确立了村委会的法律地位这为以后
16、其生长出民主提供了法律的根据与基础。1983年民政部代为中央起草中发(1983)35号文件，即中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知，这个文件要求各地建立村委会组织。1984年8月，民政部开始起草村民委员会组织条例，到1986年1月，部长崔乃夫签发并以民政部党组的名义将该条例及有关说明上报到中央政法委。1986年9月26日的中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知中已较为明确地以“四个自我”来定性村民委员会组织并建议提请六届全国人大五次会议审议。大概就在这第20次会议上，彭真对于村民自治的民主意义有了一个新的认识。他认为村民选举与自治是“发展社会主义民主的一项重要的基础工作”。这一讲话反映出高层对于村民自治制度中的民主意义的觉察与推进的打算。1987年3月25日彭冲副委员长建议将条例改为中华人民共和国村民委员会组织法。1987年11月24日村民委员会组织法获得六届人大常委会第23次会议通过。 1989年
