政经分离与基层治理重构

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1、佛山市委常委、南海区委书记 邓伟根(2014年7月),南海区基本情况,地理位置:珠江三角洲腹地、毗邻广州面积:1073.82平方公里下辖: 6个镇、1个街道,67个村委会、184个居委会人口:常住人口262万,其中户籍人口124万经济指标:2013年GDP达2172亿元,工业总产值4931亿元,地方公共财政预算收入146亿元综合实力:长年位居全国同类地区前列发展特征:全区划分东中西三大片区,东部片区紧邻广州,工业化与城镇化程度高,人口密集;中部片区正处于急速工业化阶段,西部片区的工业化、城镇化程度较低,人口密度相对较低。,近年南海改革发展稳定的“金三角”,硬实力:1.金融科技产业融合创新 2.

2、 “三旧”改造和城市更新,软实力:1.文化引领2.人才立区(人才强企)3.南商再出发,基层党建精细化;城乡服务均等化;村居治理法治化;集体经济市场化。,网络问政、网络行政、网络监督“三网融合”;负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理。,*南海近年的社会管理创新主要体现在基层治理,尤其是村居治理方面,中国与西方社区的共同点:社区是社会治理的微观基础。中国与西方社区的不同:西方的社区概念(community)本来就具有共同体的含义,社区内的各类群体、各类组织通过利益、兴趣、信仰等紧密凝聚着一起的。中国社区是“散”的,虽然不同类型的人群、企业、社会组织都在一个区域内,但彼此之间不是一个共同体,不是

3、真正意义的社区。在中国,要推进基层治理首先要重构基层治理。,南海基层治理的首要命题:基层治理重构,基层治理是社会治理的“基石”,是社会稳定的基础。社会治理的微观基础基层治理是国家治理之基础,是社会矛盾之焦点、新型城镇化之重点、政权建设之末端、民主与法治之举措。,两个“二元结构” 南海城镇化起步较早,但城镇化质量不高,76万社员股东、40多万普通居民与140多万外来人混居在一起,企业、自治组织、社会组织、集体经济组织、行业商协会等各类组织相互交错,彼此又相互独立,存在城镇居民与农村居民、本地人与外地人两个“二元结构”,给社会治理带来严峻挑战。,南海基层治理重构的背景,【典型例子】位于中心城区桂城

4、街道的原海逸社区,主要服务两个楼盘,社区被农村包围着,楼盘内实施城市社区管理,楼盘外实行农村管理方式,属于典型的“村中城”。由于管理架构不同,地区的治安、卫生等难以统筹,村里的公共设施及空间,海逸社区居民无法享受。类似现象在南海各镇街大量存在。同时,在南海各镇街城区普遍存在“城中村”现象。,集体经济矛盾纠纷多发 南海的集体经济发达,2010年南海村社(组)两级集体不含土地的资产总额近260亿,村社(组)两级可支配收入46.5亿元,村社(组)两级分红20.8亿元,76万社员股东人均分红超过3100元(注:2013年上述四个数字分别为360亿元、62.7亿元、30.7亿元和4005元)。可观的集体

5、经济引发外嫁女、退伍军人等10多特殊群体,强烈要求参与股权分配,同时由于集体经济监管漏洞较多,容易引发信访等不稳定因素。,83%与集体经济问题有关,南海基层治理重构的背景,传统农村管理体制的制约 在传统农村管理架构下,基层党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”、政经混合,党组织书记身兼数职,既当运动员,又当裁判员,权责不清,不利于解决两个“二元结构”和集体经济矛盾的问题,更容易引发一系列问题。,基层组织三位一体、“政经”混合,村居书记身兼数职、权责不清,“集体经济问题绑架基层组织”,集体经济组织与自治组织管理边界模糊,在传统管理架构下,导致,基层党组织的核心地位面临挑战,村居自治功能弱化,

6、城乡公共服务难以均等,集体经济矛盾纷争难以有效化解,南海基层治理重构的背景,南海的治理困局:在传统农村管理体制下,基层党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”,集体经济矛盾与宗族问题、历史问题、选举问题等相互缠绕,牵一发而动全身,基层矛盾化解与基层治理难以推进。南海的实践:2011年初,南海以“政经分离”为突破口,推进农村综合改革,推动基层治理重构。,南海基层治理重构的背景,具体的操作:1.实施村居集体经济组织单独选举。2.通过依法表决统一将集体经济组织领导成员的任期从原来的3年改为5年。3.明确村居书记不兼任经联社领导成员,村(居)委会领导成员不与经联社领导成员交叉任职,如果村书记或村(居

7、)委会主任想要竞选经联社社长,必须先辞去原来职务。,南海区基层治理重构的主要做法,一、实施“政经分离”,突破管理体制瓶颈“政经分离”:通过“五分离”将村居自治职能(社会管理职能)与集体经济职能分开,从而全面理顺基层党组织、自治组织和集体经济组织的关系。,南海区基层治理重构的主要做法,“政经分离”前后的管理架构变化 “政经分离”后,基层党组织、自治组织和集体经济组织各归其位,有效厘清基层“政”与“经”的关系,为全面深化改革建起一道“防火墙”。【基层三大组织职责】村居党组织主责为“三务一监督一调解”(即夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督和做好矛盾调解),自治组织主责是引导开展自治与社区服务,集

8、体经济组织主责是发展集体经济。,自治领域,协同共治领域,自治组织,集体经济组织,社会组织,南海区基层治理重构的主要做法,【“政经分离”的实质】 1.厘清集体经济组织与自治组织的管理边界。 2.明晰普通村居民、外来务工人员与社员股东的利益边界。,集体经济领域,南海区基层治理重构的主要做法,“政经分离”的定位 农村综合改革的突破口 基层善治体系建设的第一步 是基层治理重构的体制基础【胡春华书记的评价】南海“政经分离”的意义不仅在于集体经济方面,更在于把村(居)委会从传统的乡村经联社里剥离出来,使村(居)委会具有重构社会职能的基础,有助于促使村居转变真正意义的社区。“政经分离”本身只是改革手段而非改

9、革目的, “政经分离”后南海坚持以问题为导向,系统推进改革。,“政经分离”后的主要改革内容:,南海区基层治理重构的主要做法,1、将所有村居党支部统一升格为社区党总支,于2013年进一步把170个条件成熟的党总支升格为社区党委(目前全区共有188个社区党委,62个社区党总支)。2、明确村居党组织及其书记的主责为“三务一监督一调解”(即夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督和做好矛盾调解)。村书记从拉二胡(粤语谐音:自己顾自己)到弹钢琴(双手联弹)。3、明确社区服务中心作为政府行政服务的延伸和村居公共服务的平台,社区服务中心主任由村居书记兼任,政府下拨社区的经费统一经由社区服务中心管理。,南海区基

10、层治理重构的主要做法,强化基层党建,4、提升社区党委统筹能力。先后在经联社、经济社、行业协会等组织内建立党支部1350多个,以社区党建统筹“两新”党建,为党建属地化奠定基础。5、推进服务型党组织建设。于2012年建立党员(代表)工作室278个,倡导“党员社工”理念,成功建成志愿服务队918支。6、强化党员干部教育管理。实施村居党员干部“百千万”培训,深化实施大学生村(居)官战略,先后将380多名大学生村官培养成社区“两委”干部。,强化基层党建,南海区基层治理重构的主要做法,南海区基层治理重构的主要做法,强化基层党建,1、统筹推动城乡公共服务均等化。围绕“便利、贴心、高效、公平”的目标,推动城乡

11、服务均等。(目前除社保、医疗、教育外,基本实现城镇居民与农村居民、本地人与外地人之间的公共服务均等)。2、分批推进“村改居”。按照城镇化发展程度,2011年开始分三批推进“村改居”,将157个村委会改为社区居委会(其中,第一批76个,集中在东部的桂城、大沥、罗村;第二批49个;第三批32个)。在“村改居”过程中,为了减少阻力,实行“六个不变”政策(即“村改居”后,原来的管辖范围不变、“两委”班子职数不变、集体资产权属不变、集体资产权益不变、农村优惠政策不变、计划生育政策不变)。同时,区政府对改居社区按“两委”干部每人6万元和社区35万元的标准进行人员工资和办公经费补贴,一定三年。,统筹城乡服务

12、,南海区基层治理重构的主要做法,3、实施社区整合。在启动“村改居”的同时,通过整合社区资源,提升公共服务。将原来66个社区整合成29个新的社区,社区整合主要集中在城市社区与农村社区之间进行。 【典型例子:虫雷岗社区】区政府附近的东约、南约、西约、北约四个村总面积1.75平方公里,户籍人口仅1.1万人,外来人口超过2万人,人口密度接近1.8万人/平方公里,仅依靠原有的四个村的资源,难以支撑几万人的市政卫生、治安消防等公共服务需求。2012年,我区将四个村整合为新的虫雷岗居委,在保留原经联社和四个社区服务分中心基础上,建立全新的社区服务中心,既承担了原来四个居委承接的计划生育、医保等政府职能,又新

13、增工商、国土、城建等业务,为社区居民提供“一站式”的服务。4、实施村小组撤并。为优化社区公共服务,冲淡农村选举、宗族、血缘、地域观念等对城镇化的影响,按照“1个社区1个小组”的目标整合村民小组,成功将1766个村民小组整合为219个。同时,明确村(居)委会主任兼任村民小组组长。,南海区基层治理重构的主要做法,统筹城乡服务,5、实施“选聘分离”。全面实现“政社分开”,厘清社区服务中心与自治组织的关系。社区服务中心领导成员经聘任产生,未被聘用的“两委”成员,不享受财政统筹的工资待遇,其工资由村(居)委会自行解决。(在刚过去的村(居)委会换届选举中,南海区村居书记主任的交叉率和“两委”成员交叉率分别

14、达96%和94%)。6、推动资源向村居下沉。区镇两级政府每年投入社区的建设费用超过4亿元。7、建设便民服务体系。建成覆盖区、镇街、村居的三级行政服务体系和网上办事体系,在所有村居内建成标准化的社区服务中心(共278个),中心向外来务工者在内的全体居民提供民政、计生、就业、卫生、治安等300多项服务,居民不出社区或镇街即可办理大部分事项。,南海区基层治理重构的主要做法,统筹城乡服务,1、建设社区参理事会。围绕“治以自治、协同共治”的目标,在各村居内建成由“两委”干部、人大代表、政协委员、异地务工代表、企业家及群众代表组成的社区参理事会(共251个),规定村居重大事项、重要决策必须经社区参理事会议

15、事协商。2、培育社区社会组织。广泛引导社区成立“街坊会”、“邻里中心”等社区社会组织668个,开展自助互助服务。3、构建“社工+义工”的志愿服务体系。建立社区购买服务制度,在所有社区服务中心内设立社工站,并引入专职社工,引导村居发展社工队伍,通过社工带动义工开展社区服务。,推进自治共治,南海区基层治理重构的主要做法,全面建成集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台和集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台“三个平台”,规定村居集体资产交易、财务管理以及社员股东股权管理必须纳入平台公开管理。 “三个平台”的建成使用,推动了集体经济“阳光”交易和透明监管,大大减少了集体经济矛盾纷争。截至2014

16、年5月31日,全区进入平台成交的资产37188宗,标的总金额达258亿元,溢价增值超20%;在管财务账2904套,资金115亿元;76万社员股东的股权全部纳入平台管理。,强化集体经济监管,南海区基层治理重构的主要做法,下一步工作思路和计划,基层重构即重构基层治理体系: 以党的领导为核心,自主组织为主体,社区服务中心为平台,经济组织为支撑,群团组织为枢纽,社会组织为辅助,公众参与为路径,民主法治为保障,推动基层治理体系与能力建设,构建国家治理体系与能力现代化的坚实基础! 捍卫基层,从基层治理体系与能力建设入手。,下一步工作思路和计划,紧紧围绕破解城镇与乡村、本地人与外地人两个“二元结构”的目标,以深化“两个分离”和推进“四个化”为路径,以“一部(室)六制一基金”一部(室)为党群工作部(室),六制为党代表常任制(两代表一委员制)、决策议事机制、村居党委制(两新组织属地管理制)、驻班制、社案制与三务一监督一调解工作制,一基金为党群工作专项基金为着力点,创新工作机制,加快基层治理重构。,

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