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1、宏观政策动向第 14 期(总第 462 期)国家信息中心经济预测部 2009年04月17日国 信 观 点 ：未 来 我 国 电 力 市 场 改 革 趋 势 展 望政 策 动 向 ：国 企 负 责 人 限 薪 方 案 有 望 近 期 出 台能 源 价 格 市 场 化 将 是 大 势 所 趋政 策 点 评 ：保 就 业 可 达 到 扩 消 费 、惠 民 生 的 双 重 目 标政 府 采 购 制 度 的 规 范 完 善 将 有 效 促 进 经 济 转 型政 策 文 摘 ：国 务 院 要 求 稳 定 住 房 汽 车 等 大 宗 消 费财 政 部 发 布 关 于 进 一 步 加 强 企 业 财 务 管
2、理 的 意 见信 用 担 保 机 构 服 务 中 小 企 业 三 年 内 免 征 营 业 税一 周 动 态 ：国 务 院 要 求 立 即 下 达 第 三 批 中 央 投 资确 保 中 央 1.18 万 亿 元 公 共 投 资 有 效 使 用我 国 将 采 取 政 策 多 方 面 推 进 高 校 毕 业 生 就 业 工 作政 策 借 鉴 ：日 本 出 台 经 济 增 长 战 略 构 想非 洲 5 到 10 年 全 面 规 划 南 北 经 济 发 展 走 廊未 来 我 国 电 力 市 场 改 革 趋 势 展 望我国电力体制改革以“ 厂网分开 ”为标志，目前已经取得了阶段性成果。在发电环节，垄断性的
3、行业结构已经被打破，竞争格局初步形成， 电力工业效率明显提高， 电力市场化架构初步确立。而从电力市场改革未来发展趋势看，我们认为改革既不可能再走回头路，也不可能实现完全市场化，输配分开在短期内也难以有实质性的进展。一、我国电力市场已经不可能再回到过去的“垂直一体化”垄断模式我国的电力改革已经走上市场化的道路并取得了初步成效，原来一体化的国家电力公司已经被拆分为五大发电集团、二大电网， 电力市场基本框架及竞争格局已经形成，已 经不可能往回走了。但中国电力市场与美、英等国的 标准市场化模式还有很大差距， 这可以从我国电力市场的构成主体与运作方式上得到印证。中国电力市场的构成主体主要是电厂（五大三小
4、）和电网（两大电网），但电厂之间并不是充分竞争的，因为最主要的上网电价和项目投资决策权都在国家发改委， “竞价上网 ”有名无实；电网企业在各自区域内看似垄断经营（唯一购买者），而实质上调度顺序、 电量分配、上网电价、销售电价等关键权力全掌握在国家发改委手中。因而，我国电力市场严格地讲还是一个“ 半市场化”，但是具有其自身合理性，一则可以避免原来“垂直一体化 ”模式的垄断与低效，符合世界范围内电力改革“ 市场化、私有化”的大方向；二则因为目前中国电力全面市场化改革的基本条件还不成熟，政府需要对市场进行必要的调控。二、我国电力市场在未来较长时期内也不可能实现完全市场化国际电力改革的基本经验说明，电
5、力市场化改革要有具备一定经济规模的市场竞争主体，及完善可靠的高质量输配电网络作支持，目前中国电力全面市场化改革的基本条件还不成熟，我国电力市场未来 8-10 年内也不可能完全实现市场化。首先中国尽管经历了三十年的高速增长，但工业化与城市化的进程仍需继续进行，电力需求在未来很长一段时间内必然是刚性的，中国的输电设施相对薄弱， 电网建设还需要大量的投资才能保证输电安全与稳定。发达国家电力改革的经验表明，在 电力供应相对充裕时进行电力改革，政策带来的市场负面效应较小，但是电力供给富裕和需求增长缓慢显然不是中国目前的国情。其次，中国在输电网络建设与维护上的投资不够，各区域 间的发展水平、配置状态都还有
6、较大差异，电网的薄弱与不均衡导致其本身在发电市场引入竞争的情况下，就在调度、交易与协调上存在着很大难度，如果此 时再放开供电市场，很可能会 带来电力系统整体安全性的巨大冲击。再次，电力市场的市场化必然要求电价的市场化，中国 进行电价改革尚不存在一个宽松的电力供给环境，贸然将电价完全市场化必然会引起电力短缺和价格飙升，甚至会有囤积看涨的观望情况发生，影响社会稳定和经济的长期持续健康增长。最后，发达国家经验表明，电力改革无论电源 还是电网都需要巨额投资，投资多元化是保证电力工业可持续发展的前提，但目前中国电力企业资金来源主要还是银行贷款，企业的资产负债比例并不是很高，但在债务结构上存在过于单一的问
7、题。三、 “输配分开”在短期内难以有实质性的进展输配分开短期内难以实现是由输配分开的目的及目前电网的现实情况决定的。输配分开的主要目的是实现电网公司输电业务与配电业务在功能上分离，为建立电力批发和零售市场奠定基础。如果输配分开后不能马上实行售电市场竞争，则分开意义不大，相反会带来电网安全以及输、配电公司利益如何分配等问题，留下类似厂、网分开的后 遗症。考虑到目前电网的现实条件制约，在短时期内强行推进输配分开会带来一系列的问题：首先是输电网和配电网的动态划分问题。实施输配分开需要在某一个时间点上，将输配电网络分别划分给输电公司和配电公司。但输电网和配电网的划分界限不是静态的、绝对的，而是随着经济
8、发展、负荷增长在动态变化的，这 会给未来的输电、配电管理带来极大的隐患。其次，影响电网作为公共产品的作用。 输配 电是资金密集、技术密集的行业，输配分开后由于配电企业规模比较小，融资能力被大幅度削弱，一些必要的大工程将被推迟，尤其是导致部分欠发达地区电网建设资金匮乏。缺少输电业务对贫困地区配电业务的补贴，将给电力普遍服务目标的实现带来极大困难。最后，降低 电网的安全性。电网既是市场载体，又是国民经济的命脉， 电网企业在保证电网安全方面负有不可推卸的责任。输配分开在划分产权和管理权限时容易导致责任不清和产权不明，在将来的运行中，可能导致较大的安全风险。同 时输配分开会加大各电网企业交换数据、协调
9、安全责任、 协调经济利益的成本，容易引起各种 纠纷。国 企 负 责 人 限 薪 方 案 有 望 近 期 出 台继财政部出台金融机构高管“限薪令”之后，一 项针对全体国企 负责人的薪酬管理规定也有望在近期出台。这份规定由人力资源和社会保障部 负责牵头拟订，目前正处于进一步修改完善和上报审批阶段，待上报国务院审定后，可望于年内颁布。新规定的内容，涉及国企负责人的薪酬结构、薪酬制度、基本年薪、绩效年薪、补充保险、职务消费规范方式以及监管体制等各个方面。其重点在于奠定我国国企高管薪酬制度的总体框架，以及薪酬水平的大体区间 。问题自从平安高管天价年薪遭媒体曝光后，社会各界质疑声不断。而 2009 年已经
10、公布的一些上市公司的年报显示，高管的薪酬增长高于公司利润增长，甚至出现公司利润负增长而高管薪酬增长的“倒挂”现象。统计数据显示，截至 4 月 1 日，已披露年报的 813 家公司在 2008 年向管理层支付的薪酬总额为 282320 万元，与上年同期相比上涨 14.36%。上述 813 家公司中共有 556 家在 2008年度上调了高管层薪酬，占比高达 68.4%，而这 556 家高管薪酬上涨的公司中，2008 年净利润同步增长的仅有 301 家，其余 255 家则是在公司业绩下降甚至亏损的状况下逆势提高了管理层报酬。从我国实际情况看，过去工资过于平均化了，不利于高管发挥企业家潜能，现在高管的
11、薪酬又过高了，大概在 2003 年，国资部门根据经验进行测算，高管与员工差距倍数在 14 倍左右是比较合理的，而目前我国许多国有企业高管与员工薪酬差距倍数已远远突破这一数字。不仅如此，企业高管的薪酬要考虑到他们的积极性，但是也要考虑到左邻右舍包括其他企业还有机关。机关干部已经很有怨言了，比如同样级别的干部，在机关工作时候每年年薪在五六万，进入企业岗位，就变成了几十万，现在甚至会达到几百万。除了企业内部的收入差距进一步扩大外，行业差距扩大趋势也比较突出，国家统计局的数据显示，2008 年职工工资最高的证券业达到 172123 元，是平均工资最低行业的 11 倍。现在国企高管的收入之所以失控，从体
12、制安排上看，有三个原因：一是出资人或其代表未行使薪酬安排权，造成国企负责人自己给自己定工资；二是对国企经营业绩的真假缺乏科学的确认与评价机制，特别是与经营者薪酬挂钩的“效益数” ，在不少国企类似于考生自己给自己“判分” ；三是对薪酬及职务消费未建立披露机制，少数国企存在按“职”分配现象。国企薪酬制度存在的问题，实际上反映出我们还一直未能找到一个既能满足国企高管的合理要求同时又与他们的实际贡献相匹配的薪酬管理办法。在健全的公司治理下，企业管理层经营业绩的考核、奖惩和薪酬，通常由专门的薪酬委员会负责。而目前国企却是由国资委对其进行考核，制定薪酬。作为国企的出资人，国资委一方面可能难以获取企业真实的
13、经营业绩信息，另一方面，由于国企高管特别是老总多数都是通过组织任命的，因此也难于做到严格执行考核标准。对策国企尤其央企高管在危机时期的高薪，显示出现有国企的激励机制和薪酬制度已不合时宜，必须重新制定一个基于企业业绩的薪酬考核机制。对国企高管薪酬的考核，需要合理把握企业负责人薪酬与职工工资水平的比例，要考虑企业的人工成本和长远发展，要考虑社会的承受能力。进一步健全国企高管薪酬分配激励约束机制，明确有关原则，使国企高管权利与责任对等，杜绝国企经营者随意自定薪酬的现象，结束目前在缺乏全国性的统一规范之下，各地区、行业国企高管薪酬管理标准尺度不一，差别巨大的状况。一是建立国企高管薪酬与职工薪酬、企业盈
14、利挂钩制度。国企高管的相关工资水平，应在重新核定效益基数和确定效益指标、确定合理的年度工资浮动或增长比例的基础上，重新确定，要指导国企通过预算约束工资收入的过快增长。国企高管薪酬与职工薪酬、企业盈利要有一个既定比例；突破这个比例的收入，应被视为无效并上缴给国家财政。与此同时，为了使企业高管的收入控制在一个社会可接受的范围内，各级人大应该发挥监督作用。二是对国企高管的薪酬体系作出更明确的规定。要规范国企高管工资结构的各个组成部分，包括基本年薪确定的依据、绩效年薪相对于基本年薪的比例、股权激励的规范办法、补充保险按照什么来确定、职务消费的规范原则、高管薪酬监管权责等，都应予以明确。高管薪酬如能得到
15、规范，国企内部其他人员的薪酬水平也将会相应地发生调整，从而促进国企内部以及行业间不合理差距的逐步缩小。三是建立央企一把手薪酬公民听证制度。央企是国家企业，央企一把手是国家工作人员，其报酬必须接受公民监督，应建立一个央企一把手薪酬公民听证制度，通过这个制度，让央企一把手薪酬彻底阳光，这样做，有三大好处，一是可以疏导公民的困惑，二是可以让央企一把手薪酬畸形工资正规起来，三是有利于建立和谐的央企管理者与普通员工、普通公民的工资关系。四是打破垄断，缩小行业间不合理收入差距。规范垄断行业利润分配方式，保证垄断利润的大部分能被国家拿走；剩下一小部分原则上也不应用于员工的薪酬福利，而是用于技术更新等企业发展
16、环节。同时推进与市场接轨的国企工资总额预算管理制度，可在贸易、化工、轻工、纺织、外贸等充分竞争领域的国企中率先试行，赋予这类国企相对独立的工资总额确定权，让其按照市场规则和国际惯例确定工资总额，制定工资标准。能 源 价 格 市 场 化 将 是 大 势 所 趋今年首次成品油调价后，政府公布了 “以 20 天为周期进行 评估”的调价规律，国家 发改委有关负责人对成品油定价机制中调价规律的解释是，当国 际油价连续 20 天日均涨幅或跌幅超过 4%，就会考 虑对国内成品油价进行调整。而从上次 调价至 4 月 13 日己有近 20 天的时间，在此期 间，三种原油价格日均变动幅度均超过了 4%以上。根据 这一规律，因本周期内国际油价变动幅度超过 4%已成定局，预计 4 月中下旬政府很可能再次上调成品油价。问题我国经济持续快速增长带来了能源的高消耗，能源瓶颈日益显现，而扭曲的能源定价机制，使得能源浪费和能源短缺的局面并存，并进一步给节能减排、结构升级和经济发展带来了严峻问题。目前我国实行的能源定
