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1、关于进一步加强我市危旧房改造工作的调查报告关于进一步加强我市危旧房改造工作的调查报告 随着“三年一中变”任务即将顺利完成，我市的城市环境面貌发生了显著变化，取得了令人瞩目的成就。按照省委、省政府的要求，“2017年一大变”工作也要同步部署推进。我室在对“2017年一大变”工作进行前期调查研究的过程中，发现我市老城区的危旧房屋问题比较严重，较大影响了广州中心城市的环境面貌。为此，我室专门组织调研组，对我市危旧房改造工作情况、存在问题进行调查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市进行学习考察，研究探索进一步加强我市危旧房改造工作的政策措施。现将有关情况及我们的建议报告如下：一、我市危改工作的基本情况
2、及面临的主要问题和困难 从上个世纪80年代开始，我市在公房租金收入中提取一定比例实施危改工作。20年来，在市委、市政府的正确领导下，经过各有关部门的共同努力，我市危改工作取得了一定的成绩。据统计，1990年我市完成危改投资2100万元，而2017年则达到2.3亿元，相当于1990年10倍多；1990年我市完成拆迁面积仅约数千平方米，而2017年完成拆迁面积近10万平方米，相当于1990年数十倍。1999年，市政府明确提出了力争用2年半至3年时间完成1997年登记在册的23万平方米危险房屋的排危抢险工作的目标，并制订了相应的改造工作步骤、优惠政策和具体措施。目前，32片危改责任地块的23万平方米
3、危房（涉及改造总面积70万平方米）的改造任务已基本完成，其中，成片拆除危房12万平方米（总拆迁面积35万平方米），维修加固危房11万平方米。lOCalhOsT仅市一级就累计投入资金约4.6亿元，全面完成了交电新村、西华路等10片地块18万平方米的成片拆迁工作，共拆除危房7万平方米，约6200户近2万人从原来低矮、潮湿、拥挤、危险程度较高的危旧房中搬出，被安置到环境优美、配套完善的棠雅苑、棠德花园、阳光花园等多处安置小区，户均面积从改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面积从改造前的9.8平方米增加到13.3平方米；同时完成了沙河墟地街等4个项目的维修加固工作，维修加固危房、严重损坏房面积
4、共54268平方米。 据不完全统计，我市目前实有房屋面积13578万平方米，其中各级房管部门的经管房屋2017万平方米，占房屋总量的14.8%。另据市房管部门经管房屋的安全普查结果，我市在基本完成23万平方米危房的改造任务后，仍然存在危房26.4万平方米，严重损坏房80万平方米，一般损坏房402万平方米，分别占总数的1.42% 、4.3%和21.6%。此外，85.2未列入房管部门经管的房屋中，包括绝大部分的私房、企业用房、宗教用房、学校用房等，同样存在相当数量的危旧房屋。我市危旧房屋的形势仍然相当严峻，改造任务依然相当繁重。 造成我市存在如此数量众多的危旧房屋，以及其增长势头仍在蔓延的主要原因
5、：一是使用年限长。我市的危旧房屋普遍建于三、四十年代，有相当部分甚至建于清末民初时期，到现在已经大大超过了其使用年限。二是建造标准低。由于当时客观条件和技术水平的局限，我市的危旧房屋建造普遍采用砖墙、砖木、预制板式结构，使用年限短，抗震、抗风能力差。三是自然条件的影响。我市气候潮湿多雨，常有台风袭击，而我市老城区大多地质条件较差，地表下存在较厚的淤泥冲积层，地势低洼，排水设施落后，房屋水浸情况相当普遍，对危旧房屋的损坏相当严重。四是违章乱搭乱建。多年来，危旧房屋房屋的业主、住户为了解决居住问题，违章乱搭乱建的现象非常普遍，进一步加快了危旧房屋的损毁速度。五是政策导向的消极作用。一方面，由于我国
6、长期实行低租金制的房屋租赁政策，无论是经管房或私房，其租金收入都不足以对危旧房屋进行有效的修缮和改造；另一方面，我市实行房屋拆迁“拆一还一”的补偿政策，对广大危旧房屋业主，尤其是私房业主起到一定的消极作用，他们宁愿等待拆迁，得到一套新房的补偿，也不愿意掏钱进行修缮、改造，造成了危改工作严重滞后。六是开发建设的负面影响。一方面，我市旧城区有相当部分地块被划了红线，但至今还是征而不拆，房屋业主与征用单位互相推诿，致使其中的危旧房屋得不到最起码的养护；另一方面，老城区基建、市政工程的基础施工，致使周边的危旧房屋压沉压裂，加速了危损速度。这种情况在荔湾区尤为普遍，如陈家祠广场旁边的龙塘西地块，多为建于
7、60年代砖木、混合结构房屋，近年来由于附近康王地下商业城施工，造成房屋因地陷致危、裂缝满布，但居民无法搬出，情况相当危急；宝华路的宝华中约地块，由于周边五元名都、文昌阁的施工，相当数量百年楼龄的房屋岌岌可危，仅靠密集的桩顶承重，住户（相当部分是孤寡老人）每日在木桩间起居饮食，生活环境异常恶劣。 虽然我市危改工作取得了一定的成绩，特别是经过近3年的大规模改造建设，基本完成了23万平方米危房的改造任务。但在实践来看，也面临着不少问题和困难，主要是：首先，对危改工作的重要性、迫切性和艰巨性认识不足，缺乏明确的总体思路。由于种种原因，当前对危改工作存在两种错误或片面的认识：一是对我市的危旧房屋总体情况
8、及其产生的原因缺乏了解，认为我市经过这么多年的旧城改造，特别是经过近3年大规模的危房改造建设，危房的现存数量已经不多，不足为患，无须再加大危改工作力度；二是对危改工作的实施情况不甚了解，认为制订优惠政策，加大对危房工作的扶持力度，会冲击正常的房地产市场。这些认识上的偏差，导致我市危改工作的总体思路一直得不到明确，未能结合城市总体规划和旧城改造的需要，研究制定相应的总体规划、实施计划和政策措施，指导危改工作的顺利推进。 其次，危改工作缺乏强有力的组织领导机构和工作机制，部门工作不协调。我市危改工作由于缺乏强有力的组织领导机构和工作机制，有关部门在思想认识上的偏差和其他原因，相应的配套政策措施难以
9、跟进，协调难度较大，致使危改部门在工作实践中遇到不少困难和阻力，在一定程度上阻碍了危改工作的发展。 第三，危改政策不配套、不落实。一方面，我市至今没有一部关于危改的地方性法规，也没有一套较为完善的123下一页危改政策体系，而一些与危改工作密切相关的现行法规、政策，由于没有充分考虑到危改工作的迫切性和特殊性，导致危改工作实践中碰到不少操作性的困难。如广州市城市房屋拆迁管理条例中关于拆迁期限、补偿安置等方面的规定，明显不适应危改工作的需要，加大了危改成本和工作难度。另一方面，作为迄今为止我市唯一的市一级危改工作专门文件，市政府1999年颁发的广州市危房改造工作实施方案，明确规定了危改项目的拆迁政策
10、、优惠政策、资金来源和安置小区用地保障等方面的政策措施，但从实践看，除了免收国有土地使用权出让金、免收配套设施建设费两项优惠政策得到较好落实外，其他各项规定或者因为与其他的现行法规、政策有所抵触，或者因为缺乏相应的实施细则和具体措施，在不同程度上都存在落实较难或不完全落实到位的情况，给危改工作的顺利推进带来极大压力和困难。 第四，危改资金缺口较大。按照我市现行的做法，仅仅依靠从全市经管房租金收入中提取20（每年约40005000万元）作为危改资金，远远不能满足全市危改工作的需要。在近几年的工作实践中，由于危情告急，在广州市危房改造工作实施方案规定的银行低息贷款、住宅小区销售所得、危改项目拍卖等
11、筹资方式无法实施的情况下，市、区危改部门为了确保完成改造任务，不得不一方面通过住房公积金贷款等途径，另一方面通过引入开发商参与改造等方式，解决改造资金不足的问题。这些做法，在特定的条件下对危改工作的推进起到了一定的积极促进作用，但在当前我市的政策框架下，也带来了不少问题和负面效应：广州市城市房屋拆迁管理条例中关于拆迁期限、补偿安置等方面的规定，明显不适应危改工作的需要，加大了危改成本和工作难度。另一方面，作为迄今为止我市唯一的市一级危改工作专门文件，市政府1999年颁发的广州市危房改造工作实施方案，明确规定了危改项目的拆迁政策、优惠政策、资金来源和安置小区用地保障等方面的政策措施，但从实践看，
12、除了免收国有土地使用权出让金、免收配套设施建设费两项优惠政策得到较好落实外，其他各项规定或者因为与其他的现行法规、政策有所抵触，或者因为缺乏相应的实施细则和具体措施，在不同程度上都存在落实较难或不完全落实到位的情况，给危改工作的顺利推进带来极大压力和困难。 第四，危改资金缺口较大。按照我市现行的做法，仅仅依靠从全市经管房租金收入中提取20（每年约40005000万元）作为危改资金，远远不能满足全市危改工作的需要。在近几年的工作实践中，由于危情告急，在广州市危房改造工作实施方案规定的银行低息贷款、住宅小区销售所得、危改项目拍卖等筹资方式无法实施的情况下，市、区危改部门为了确保完成改造任务，不得不
13、一方面通过住房公积金贷款等途径，另一方面通过引入开发商参与改造等方式，解决改造资金不足的问题。这些做法，在特定的条件下对危改工作的推进起到了一定的积极促进作用，但在当前我市的政策框架下，也带来了不少问题和负面效应。目前我市实行的“拆一还一，不补差价”的拆迁补偿政策，对危改工作的推进起到了较大的制约作用。据统计，仅回迁房价一项，就使危改项目拆迁总成本上升了16，极不利于危改项目的良性发展。不久前，国务院颁布了最新修订的城市房屋拆迁管理条例，其中最核心的内容是进一步明确了“产权等价交换”的拆迁补偿原则，也就是在拆迁补偿中，分别对被拆房屋和安置房进行市场估价，差价部分多还少补。建议贯彻国务院条例精神
14、，尽快修改完善广州市城市房屋拆迁管理条例，科学确定合理的回迁、永迁差价补偿标准和拆迁货币补偿标准，以降低成本，推动危旧房改造以至旧城改造工作的良性发展。二是加快研究制订广州市危旧房改造管理条例。危旧房改造过程中的拆迁工作相比一般的房屋拆迁，在拆迁期限、补偿方式等方面具有一定的特殊性。为了促进我市危改工作的健康发展，需要研究制订专门的地方性法规加以规范。建议加快研究制订广州市危旧房改造管理条例，将危改实践工作中碰到的危房鉴定、危改地块确认、强制搬迁、补偿方式机标准、改造开发优惠政策、监督机制、法律责任等问题，以法律形式固定下来；同时，学习香港及国外的先进经验，以法律的形3下一页式强制性要求房屋业
15、主定期对达到一定年限楼龄的危旧房屋进行安全鉴定，对属于危房或不符合有关房屋安全标准的，要求业主自行修缮，或由有关部门强制性进行修缮，并通过法律途径追讨修缮费用。 （四）摸清情况，制定规划。 建议对全市范围内的危房、严损房、一般损坏房和超过使用年限的旧房（包括公房、私房，住宅、非住宅）开展一次全面的清查、摸底工作，分门别类，一一造册登记，建立起全市危旧房屋动态信息库。根据城市发展的要求，以及房屋危险程度的轻重缓急，由规划部门根据规划的要求，划定各危改地块“红线”，确定规划设计要点，由市、区危改部门会同有关职能部门制订我市危旧房改造总体规划以及年度实施计划，报市危改工作联席会议（领导小组）批准实施
16、。这项工作所需的劳务费、房屋安全鉴定费等有关费用，由市、区财政拨出专门经费或通过建立危改专项资金解决。 （五）提供贷款，改善住房。 为了使危改的拆迁户有能力购买安置房（包括回迁房、永迁房或另购住房），建议借鉴北京市的做法，向危改区拆迁户提供较低利率、较长还款期的政策性住房公积金贷款，即危改地块的所有拆迁户，可以以回迁房、永迁房或另购住房为抵押，参照房改的有关政策，申请政策性住房公积金贷款。 （六）疏散人口，改善住房。 进一步加快我市危旧房改造工作，不仅要解除危房对人民群众财产安全的威胁，改善城市环境面貌和人民群众生活环境，还要通过危改，疏散旧城区人口，降低旧城区人口密度，进一步改善人民群众的住房条件。建议学习上海的经验，研究制定有关政策措施，将危改工作与盘活解困房、安居房和解决空置商品房问题结合起来；同时，落实广州市危房改造工作实施方案有关精神，按照规划的要求，在我市城乡结合部和城市组团中建设一批交通便利、配套完善、环境较好的危改安置小区，以
