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1、被征地农民生活保障讲话一、充分肯定去年以来我省被征地农民基本生活保障工作所取得的成绩制度和政策的覆盖面明显提高。目前,全省 11 个设区城市、50多个县已经出台文件,并制定了相应的实施方案。到去年底,全省约有39万被征地农民参加了基本生活保障,共筹集保障资金 37 亿元,其中近15 万名达到条件的参保对象已经开始领取基本生活保障金。加上参加其他保障方式的近13万被征地农民,全省已经纳入社会保障范围的被征地农民总计达到 52 万左右,约占被征地农民总数的四分之一。形成了切合实际的政策体系和保障模式。总体上,各地大都根据不同的年龄段,实行分类保障政策。即对劳动年龄段以上人员,直接实行以基本生活保障
2、为主的养老保障。对劳动年龄段内的人员,按当地测算标准一次性交足基本生活保障费用,建立个人专户,在其未就业时,从征地调节资金或征地安置补助费留存中发放不超过两年的生活补助费;补助期满后仍未就业并符合城镇低保条件的,按规定纳入城镇低保;就业后,即按规定参加职工基本养老保险;就业后失业的,则纳入失业保险渠道。对未达到劳动年龄段的人员,按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。此外,有的地方按照我省“双低”养老保险的办法,将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险。有的地方实行基本生活保障和基本养老保险相结合的办法,对劳动年龄段以上人员实行基本生活保障,对劳动年龄段内缴费能满15年的被征地农民纳入基本养老保险
3、。在各方面可以承受的前提下,这些探索都是积极有益的,有利于与整个城镇社保体系在长远上的接轨。妥善处理新老被征地农民的政策衔接。不少地方在实施中高度重视这个问题,对新老被征地农民统筹考虑,将他们全部纳入保障范围。如绍兴市,在近 10 万名保障对象中,大部分人员属于20*年以前的被征地农民。湖州市在建立被征地农民基本生活保障制度的同时,对20*年以前的3 万多名被征地农民实行了基本生活补助制度,较好地解决了新老人员相关政策的衔接问题。积极推动和落实各项配套改革措施。各地都突出抓好了被征地农民的职业技能培训和促进就业工作,普遍出台了扶持政策,落实了专项资金。在征地和实施基本生活保障工作中,积极引导被
4、征地农民及时办理“农转非”。许多地方十分重视解决被征地农民的住房问题,有计划地将城市开发、旧城改造和建设被征地农民公寓楼结合起来,使一大批被征地农民住进了规划合理、设施配套、环境优美的城镇小区。一些地方采取大病统筹或医疗费补助的办法,妥善解决被征地农民的医疗问题。不少地方还十分重视做好基础管理工作,制作了大量的表证卡册,建立了详细的档案资料和计算机管理系统。我省被征地农民基本生活保障制度的建立和实施,得到了绝大多数被征地农民和广大基层干部的积极拥护。这项工作的开展,有效地保障了被征地农民的合法权益,促进了土地征用工作的有序进行,缓解了社会矛盾,促进了社会稳定,从制度层面上为统筹城乡发展、推进城
5、乡一体化探索了一条新路。二、进一步深刻认识推进被征地农民基本生活保障工作的重要性、紧迫性和艰巨性土地是农民的命根子,是农民最基本的生产资料和生活保障。改革开放以来,特别是上世纪90年代以来,随着城乡建设和工业化的加快推进,我省农村特别是城郊农村的土地被大量征用,被征地后农民的生产生活出路问题日益凸现,近些年来已经成为社会矛盾的一个焦点。据省国土资源厅测算,自*年新土地管理法颁布实施以来到去年底,我省非农建设征用耕地达 160万亩,被征地农民达 200万左右。这是一个相当大的群体,并且是一个处于急剧转型中、面对各种各样生产生活问题的特殊群体。如果不能及时妥善地解决他们的生产生活问题,势必会给改革
6、、发展和稳定带来极大的负面影响。我们正在全面建设小康社会,整个经济仍处在快速发展的成长期,在相当长一个时期,城镇化步伐会持续加快,城乡各项事业的建设任务都非常繁重。有建设必然有征地,有大量的征地必然有大量的被征地农民产生。这个问题具有两重性,处理得好,可以加快农业和农民向非农产业转移,积极推进农村城镇化和城乡一体化;处理不好,将会产生严重的经济和社会问题,延缓甚至阻碍全面小康社会的建设和现代化的进程。因此,从制度上解决被征地农民的生活保障问题,既事关大局,又日益紧迫,必须提到各级党委、政府的重要议事日程。对于这个问题,我们不仅要看到现实的紧迫性,更要从立党为公、执政为民的高度,从坚持以人为本、
7、树立和落实科学发展观的高度,从统筹城乡发展、深入解决“三农”问题的高度来认识和把握。党中央、国务院一直十分重视解决“三农”问题,近年来,更是在实行最严格的耕地保护制度、加快土地征用制度改革、规范整顿土地市场秩序等方面采取了果断有力的措施。3 月5 日,温家宝总理在政府工作报告中强调,解决农业、农村和农民问题,是我们全部工作的重中之重,并在报告中提出,要加快改革土地征用制度,完善土地征用程序和补偿机制,这为我们解决被征地农民的生产生活问题指明了方向。时隔 18 年之后,党中央、国务院再次就解决“三农”问题发出 1号文件,这个文件更明确地提出,各级政府要“完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,
8、改进分配办法,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障。”省委、省政府也于今年1 月17日发出关于统筹城乡发展促进农民增收的若干意见,也是 1号文件,进一步明确提出了“四个不予审批”的要求,即“今后凡建设项目投资强度和建筑容积率达不到相应规定要求的用地不予审批;征地方案没有征求被征地村村民代表意见的不予审批;被征地农民的基本生活保障问题没有解决的不予审批;由于征地工作不当等原因造成重大群体性事件又没有妥善解决的不予审批。”各级政府、各有关部门要进一步深刻领会中央和省委、省政府的这一系列要求,切实把被征地农民基本生活保障工作作为统筹城乡发展、解决“三农”问题的一个工作重点,积极探索,扎实推进。建立
9、被征地农民基本生活保障工作没有现成的模式可以套,没有明确的法规规章可以遵循,这项工作一头连着征地这一非常难的工作,一头又和农民群众的切身利益紧密相关,是一项艰巨而复杂的工作。在充分肯定成绩的同时,必须清醒地看到,实际工作中还存在不少困难和问题,有的还十分突出。主要表现在:一是各地工作进展不平衡,工作推进的质量也不平衡。到目前为止,全省还有29个县尚未出台文件。有的市、县虽然已经出台文件,但尚未实施。有的地方出台的方案过于简单,政策也不配套,甚至还隐含着未来巨大的支付风险。工作不到位,归结起来,是认识不到位。对于这项工作,少数地方的领导还存在模糊的甚至错误的认识,有的认为这是一项“软任务”,可搞
10、可不搞;有的认为推进这项工作还为时过早,还在等待观望;有的认为这项工作会增加财政负担,提高商务成本,不愿意去搞。由于认识不到位,导致工作推进缺乏力度、政策研究缺乏深度、资金投入缺乏强度。这些模糊和错误的认识必须坚决摒弃。二是资金筹措难度大,保障水平仍然偏低。省政府要求被征地农民基本生活保障资金,由政府、集体、个人各按 30%、40%和 30%的比例筹集。在实际工作中,这三方面的资金,都很难及时足额到位。尤其是政府资金的到位率普遍很低,全省 11 个市本级和50多个县已经实施这一制度,但有将近三分之二的地方政府出资基本没有到位。按照目前筹集资金总额计算,人均保障资金还不到1 万元。加上许多地方在
11、测算缴费标准时,对未来的增幅因素和领取年限的延长缺乏考虑,这都可能留下风险隐患。资金问题如果不解决,势必威胁保障制度的正常运行,给未来的政府留下很大的“包袱”。与此同时,一些地方的保障标准偏低,起不到应有的保障作用。有的地方被征地农民每月领取的保障金只有100 元,还不及农村的低保标准;有的地方规定,基本生活保障水平只为城镇低保的60%,与省政府提出的高于当地城镇低保水平的要求相距甚远。三是就业难的矛盾非常突出。全省200 万左右的被征地农民中,劳动年龄段人员约占 56%左右。对被征地农民,我们现在实行的还是基本生活保障,要真正实现转化农民、富裕农民、保障农民,根本的出路还在于就业。客观上说,
12、被征地农民在短期内完成非农角色的转换,难度是比较大的。从工作上找原因,主要是不少地方对被征地农民的就业还缺乏有序的规划和组织,就业培训、就业服务、就业援助的机制还不健全,还缺乏有针对性的政策措施。四是各项配套改革和政策措施跟不上。从征地环节来看,征地的补偿费用比较低,不少农民从眼前的利益考虑,不愿意把所得到的补偿资金用于生活保障。医疗问题也很突出,多数地方对此还缺乏有效的办法,被征地农民既难以纳入城镇职工基本医疗保险,又没有其他医疗保障渠道。与此同时,被征地农民在住房、子女上学、村级集体资产处置、社区建设等方面还有一些问题需要配套解决。 三、在全面推进中规范完善被征地农民基本生活保障制度今年,
13、做好这项工作的主题是加大力度,全面推进,进一步规范完善。全省所有市、县都要把这项工作列入重要议事日程,精心组织,周密部署,抓紧实施。特别是尚未出台文件的 29 个县要在今年上半年尽快实施到位。各地的政策文件和实施方案要遵循省政府文件和五部门指导意见的要求,绝不能搞简单化的应付。今年6 月,省劳动保障厅将会同省有关部门组织对这项工作的专项督查。省国土资源厅要按照省委、省政府 1号文件“四个不予审批”的要求,严格把好用地审批关。社会保障工作关键是制度设计。制度设计好了,保障工作就有规可循,就能良性运作、持续发展。今年,被征地农民基本生活保障工作在制度规范和完善上,主要是要切实把握好以下五个方面:在
14、保障对象上,要着眼全覆盖。必须明确,凡是经省以上政府批准征地,由国土资源管理部门实施统一征地时持有第二轮土地承包权证家庭中的在册农业人员,都应作为保障对象。在实际操作中,可以先对城镇规划区、经济开发区、工业园区中的被征地农民实施基本生活保障,再分步解决其他地区被征地农民的保障问题。但是,对这些分步解决的地区,在征地过程中,必须把该筹集的生活保障资金筹集到位,并进入专户管理,以备建立制度时所需。在保障对象的确定上还有一些具体的政策处理问题,如制度实施前被征地农民、“农嫁女”、过去的蓝印户口户等等,都要合理确定政策界线,深入细致做好工作。在保障模式上,坚持从基本生活保障起步,允许各地积极探索与城镇
15、社保体系长远接轨的保障模式。基本生活保障是底线、是基础,各地在实施中必须首先确保,在此基础上,有条件的地方可以适当提高保障水平。可以实行基本生活保障与社会保险相结合的方式,也可以按照养老保险“双低”的办法,直接纳入城镇社保体系。无论实行哪一种保障模式,都要从当地经济社会发展的实际出发,充分考虑支付能力,合理确定缴费基数、比例和年限,不留资金缺口。在保障水平上,要按照不低于当地城镇居民低保水平的要求合理确定,并建立相应的增长机制。适度的保障水平是制度良性运作的关键。保障水平太低,保障对象得不到预期的保障,制度设计也就失去了积极意义,保障对象也没有积极性参保;保障水平太高,各方财力也无法承受,还会
16、引起整个社保体系的连锁反应,最终将影响投资环境。当然,与其他保障一样,被征地农民的基本生活保障水平也应当是动态的,应当随着经济社会的发展,建立与物价水平变动相适应的增长机制。在资金筹措上,要确实落实政府、集体、个人各方出资责任。在这方面,政府要带头取信于民。政府出资不能及时到位,不仅影响基金的实账运作,给未来的支付带来风险隐患,而且有损于政府的形象和声誉。现在,土地已经成为地方政府的第二财政,各地都在大搞经济开发和建设,城市面貌日新月异,在这样的情况下,政府从土地出让金收入中列支该项保障资金的30%,是应该的,也是可以做到的。今年,在开展这项工作的专项督查中,政府资金是否及时足额到位要作为督查的重点。省劳动保障厅要及时掌握各地资金到位的情况,并及时通报给国土资源厅和财政厅,国土资源厅在用地审批中要一并严格把关,财政厅也要加强督促检查。在保障资金监管运作上,要进一步制度化、规范化。被征地农民基本生活保障资金是这个特殊群体的“保命钱”,在制度建立之初就要强化各项基础管理工作。省政府在这方面的规定是明确
