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1、房屋拆迁纠纷的防范和处理目前房屋拆迁所引发的矛盾已经是我国社会矛盾的焦点之一，据有关部门统计，农村因征地拆迁而引发的上访占了农村上访人数的65以上，而城市中因房屋拆迁上访的人数占到了40以上。当然，上访人数增加并不意味着上访就是一件坏事，很多地方忌讳群众上访，其实信访是党和国家联系人民群众的桥梁，是党中央、国务院沟通民情、掌握民意的重要渠道。现在的信访制度具有中国特色，但在处理纠纷方面还达不到人民所预期的目的。据我了解，目前到国务院信访办上访直接解决问题的比例并不高。多数上访人员由当地政府截回之后，问题得到了一定程度的缓解或解决，但也有一部分上访人员所提的问题由于涉及到地方政府、地方官员的利益
2、，回去之后不仅没有得到很好地解决，反而变本加厉，被判刑、劳教、治安拘留的案子很多。我们只能把上访作为一种沟通和了解情况的渠道，而把解决问题的方式理出来。据我了解和研究得出的结论，我们要从七个方面来认真地了解、把握房屋拆迁矛盾的防范和处理。 一、房屋拆迁当事人的心理分析 （一）政府 目前引起拆迁纠纷的各种因素中，地方政府始终处于主导地位，是政府的自觉或不自觉、自愿不自愿地引发了纠纷。在政府行为中，引发纠纷主要是两个问题：第一，制定决策存在偏差；第二，实施或者委托实施房屋拆迁过程中采取了强力推进的政策。这是目前引起房屋拆迁纠纷的最主要的矛盾，所以，在拆迁纠纷关系人当中政府是第一大角色。1制定地方法
3、规与政策的问题这些年来，没有一个学者、公务员能够说得清楚中国现在围绕着拆迁制定了多少地方性法规、规范性文件、规章。例如，浙江省是全国民营经济发展比较快，也比较富有的地方，从民主、法治建设来讲，浙江省应该在全国是走在前面的，但就在这个地方我们仍然发现同样存在着大量的拆迁纠纷，其中地方政府是主角，占主导地位，而且是政府主动的行为引发了争议。例如，1998年7月，杭州市政府率先制定了一个杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例，按道理讲，杭州市政府是无权颁布条例的，它结束了中国农村集体土地拆迁无法可依的历史，但后来又引发了很多矛盾。杭州市有很多先进的规定，比如2002年杭州市政府对集体土地上的拆迁的搬
4、家补贴费和临时过渡费下了一个规定，规定搬家补贴费每家补贴600元，临时过渡期每人每月补贴160元，这个水平在全国都不多。如果逾期不能安置，每人每月过渡费320元。杭州市对征地、城市拆迁后来陆陆续续地颁布了很多具体的规定，甚至出台了在城市房屋拆迁中所难以预定的对集体土地拆迁争议裁决的办法。但是，牵涉到公民的居住权、财产权的行政裁决，谁有权做出？按照立法法的规定，只有全国人大。但我们很遗憾地看到，从上到下都在制定裁决，而且出现了很多问题。像杭州还是比较好的，公告出台一些地方性的规章、法规作为依据。更多的地方比如天津，就不出台这种规章，而是用拆迁公司向区政府报一个安置方案的办法，然后由拆迁公司向拆迁
5、范围内公布，裁决机关并不是按照法律规定来裁决，而是按照安置方案裁决。据了解，这些方案是区领导的意见，但就其外在表现形式来讲，就是一个拆迁公司的方案，政府在制定地方性法规、规章方面存在着滥用职权的情况。尤其是2004年宪法修改之后，明确规定了对公民财产的征收第一要为了公共利益，第二要依据法律的规定，我们目前在这个问题上没有法令，包括拆迁的行政裁决，最高水平的是建设部的一个规章城市房屋拆迁行政裁决工作规程。严格来讲，这超越立法权，各地围绕这一块做得更滥、更乱。在这种情况下，引起矛盾就难以避免。为什么很多地方政府在制定地方性法规、政策上不愿意公开，不愿意走民主、走群众路线呢？很大原因是为了自己方便，
6、而不愿意接受群众、社会的监督。反过来，可能地方政府做出的政策、决定是个很好的政策、决定，但是因为不为群众所了解、所理解，就产生矛盾。现在的房屋拆迁中，地方政府处于主动地位，分析其心理和行为，就是通过制定地方性的规范文件来为己求得方便，为自己所策划、主导的房屋拆迁活动来提供方便，这是引发矛盾的一个主要方面。2采取强力推进政策的问题 目前，强力推动拆迁的主导思想仍然没有得到遏制，尽管2003年9月19日国务院办公厅发了一个“紧急通知” ，2004 年的6月7日又发了一个通知，要求加强计划管理，认真做好拆迁管理工作，然而在实际工作中，各地政府很难做到依法行政、民主行政、科学执政。现在政府在强力推动拆
7、迁、实施拆迁问题上，有5个层次5种表现：（1）省级政府的不作为。面对着辖区内房屋拆迁引发的矛盾，省市级政府都知道，但是为了全省的经济发展，为了出政绩，多数省份采取了一种放纵的态度，而且这种放纵的态度得到了相当的默认和纵容。 （2）地市一级政府是目前强力推进拆迁的主要角色。地市级政府对强力拆迁很感兴趣，因为在土地储备中大部分收益进了地市级财政。也就是说，除了极少数地市级官员是贪官污吏，通过拆房卖地谋取个人利益之外，相当多的地市级官员是为了解决财政困难，导致了拆迁矛盾的加剧。（3）县级人民政府是拆迁活动的具体组织者。多数县级政府具体组织拆迁有两个因素：第一，为了出政绩；第二，为了解决财政困难。（4
8、）街道乡镇政府和县级政府的组成部门（如建设局、房管局、拆迁管理办等）。 （5）一般干部工作人员。案例：黑龙江陈奉军房屋被拆案。 （二）被拆迁人 1被拆迁人对抗方式有四种：（1）上访；（2）依法维权；（3）硬顶软拖；（4）占据有利地形。 2被拆迁人的心理状态：（1）经济利益是主要原因目前全国的拆迁活动大部分补偿没到位，价格不公平，老百姓被拆了房子原有的居住水平下降，而不是改善，有悖于房屋拆迁的初衷。由于房屋补偿不到位，老百姓就本能地抵抗拆迁。经济利益受到损害表现在4个方面：第一，房屋本身的价值没有得到保证，评估出来的价格不是当地卖房的价格；第二，房屋的增值部分、经济潜力没有得到保障；第三，安置不
9、到位；第四，对装修补偿等不到位。 （2）社会风气我国现在的社会风气严重不佳，表现在：第一，信仰危机；第二，信用缺失。这对拆迁不可能不产生影响：第一，补偿不公严重存在；第二，腐败之风使群众不相信政府，影响拆迁；第三，城乡二元化结构使被拆迁人失去信心，尤其是农村；第四，“多哭的孩子会吃奶”，老实人吃亏，助长了人民的不配合。（三）建设单位 现在建设单位也是有苦难言，严格来讲，按照拆迁管理条例的规定，应该是由拆迁人去和群众谈判，但在现实中，这些年土地储备制度也包括有些地方拆迁办的职能转换，导致了真正的拆迁人建设单位退居二线，政府上了第一线。在拆迁人的行为中，拆迁人和拆迁公司出的问题也很多，比如上海某拆
10、迁公司放火把某被拆迁人烧死了。建设单位的类型：（1）老板型：现在有些开发商为富不仁，到了让人看不下去的情况。现在很多拆迁项目由于政府搞土地招拍挂，在此之前搞土地储备、禁地出让，确定了拆迁人就交地给开发商，很多地方发生了开发商告政府，老板没有把房子拆掉，反而要政府赔钱。也有比较牛的开发商摆平了少数政府官员，对群众不屑一顾。现在老板型的状况有增无减，而且利用了目前不正常的土地储备政策。（2）书生型“书生型”拆迁人多数是国有企业，其重点项目上面抓得很紧，就没办法做假帐。 （3）官商勾结型 凡是出现暴力拆迁的地方，拆迁人就是一种官商勾结型。 二、拆迁听证 党的十六届五中全会提出“依法行政”、“科学执政
11、”、“民主执政”。民主执政就是走群众路线，群众路线是共产党的传家宝，过去讲密切联系群体，从群众中来到群众中去，“水能载舟，亦能覆舟”。我们是靠人民群众坐下的江山，得民心者得天下。而现在拆迁却失去民心，大家都反对拆迁。在拆迁中哪些行为是可以做的，除了法律规定的之外，还有重要的一条听证。拆迁听证是政府根据法律、法规、规章的规定，在做出拆迁许可裁决等具体行政行为之前，所组织的一项听取当事人陈述、申辩以及质证的活动。 拆迁听证作为人民政府及其拆迁管理部门依法行政的重要制度，越来越受到人们的重视。在拆迁活动中，由于组织听证时间比较短，全国拆迁听证还没有完全铺开，很多地方没有认真开展听证，就听不到群众的呼
12、声，在实施拆迁时就和群众发生冲突。所以，我把拆迁听证提高到预防和处理拆迁纠纷第二件要做的事情，须认真落实好拆迁听证制度。（一）拆迁听证的法律依据 目前拆迁听证分为行政处罚听证和行政许可听证两大类，将来还会有行政强制的听证。1基于处罚的听证依据拆迁听证的法律规定最早的是1996年3月17日全国人大通过的中华人民共和国行政处罚法，第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年8月29日，修改土地管理法时，对土地违法事件做出了处罚。2001年修改的城市房屋拆迁管理条
13、例又设立了一些行政处罚，比如撤销、吊销拆迁许可证，对违法拆迁的拆迁公司予以行政处罚等。这些都必须按照行政处罚法第42条的规定来组织听证。2基于许可的法律依据拆迁听证在行政处罚法生效的很长一段时间内，没有得到重视。2004年建设部颁发了城市房屋拆迁行政裁决工作规程，明确了应当举行听证的思想。而在此之前，2003年8月27日通过的中华人民共和国行政许可法也对行政听证做出了一些规定，这些规定明确了拆迁许可作为行政许可的一种制度。行政许可法给当事人设立了三大权利：（1）利害关系人的知情权、陈述申辩权行政许可法第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当
14、告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”（2）公共知情权 行政许可法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”（3）申请人和利害关系人启动听证的权利 行政许可法第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”3拆迁裁决的听证 我国和
15、西方不一样，在很多民事纠纷中，都设立了一种行政裁决的制度。由于行政裁决制度是一种公权力对私权力的介入，法律就应做出相应的比较规范的要求。 建设部城市房屋拆迁行政裁决工作规程设立了两处听证规定：第7条规定，对于未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的情况，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当举行听证。第18条规定，房屋拆迁管理部门申请强制拆迁之前要邀请有关管理部门、拆迁当事人以及具有社会公信力的代表，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等等进行听证。 （二）拆迁听证的一般程序 1启动条件 （1）法律、法规、规章直接明确规定应当听证的事项；（2）虽然没有明文规定，但是行政机关认为
16、涉及公共利益需要听证的；（3）行政行为直接涉及申请人或他人重大利益，申请人或利害关系人申请听证的；（4）未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的情况下，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当举行听证；（5）裁决做出之后，当事人不主动履行，行政管理部门在申请强制拆除情况下举行听证。2拆迁听证的原则 拆迁听证也是一种行政行为，仍然要遵循行政行为中的公开、公平、公正、便民原则。（1）公开：拆迁听证除了涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私之外，应当公开进行，允许旁听和新闻媒体报道。（2）公平：在拆迁听证活动中要充分保证行政相对人、利害关系人权利和义务平等。（3）公正：在听证活动中不要先入为主，要充分通过这个机会来听取意见，除了听证参加人发表意见外，有必要邀请媒体采访报道和有社会公信力的人参加；听证的结论意见要允许当事人查询；听证组织
