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1、国有地勘单位改革与发展研究报告地质咨询部一处二八年十二月国有地勘单位改革与发展研究报告地质咨询部摘要：本研究报告是根据国务院关于加强地质工作的决定要求“完善地质工作体制机制”，“深化国有地质勘查单位改革”，“认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待，加强对改革的指导”的内容，结合咨询中心及地质咨询部的工作实际确定的 2008 年调研项目。报告总结我国地勘单位改革的历程，阐述了地勘单位改革的必要性和必然性，只有将改革和发展结合起来，用改革促进发展，用发展巩固改革成果。报告重点分析了属地化后各省地勘单位改革的探索，分析了目前的改革特点，对国有地勘单位改革顺利推进和经济快速增长的原因进行了
2、分析，提出了国有地勘单位转企面临的困难和问题：改革缺少国家层面有效的宏观指导；企业化的改革方向与事转企政策不协调、不配套；现行政策对地勘单位继续维持事业体制有利，而对转制为企业不利；改革思路不能随客观形势的变化而变化，使得改革相对被动；事企分开处于两难局面。为贯彻徐绍史部长“地勘单位要加强管理制度和经营机制的改革，进一步增强活力和竞争力，增强地勘单位的综合实力，更好地在市场经济条件下生存和发展”。报告提出了在政府推动和整体统筹下，深化地勘单位改革的建议，使现行法律、法规、政策能突出体现对公平竞争的保障、对不正当竞争的限制和对合法权益的维护，解决地勘单位的事业身份与企业运作的矛盾，促进地勘单位的
3、经济发展。一、地勘单位改革的必要性和必然性我国大规模开展地质工作是新中国成立之后，当时是全面学习原苏联的经验， 实施计划经济体制的时期。为和计划经济体制相适应，我国地勘单位的组建，采用行政方法设置，用事业机制管理。用行政方法设置的地勘单位，分为块块和条条两大类。块块是指按行政区域设立。即各省（直辖市、自治区），都设立地质局( 后改为地矿局)，其队伍规模根据行政区划的大小而有所不同；条条是指不同工业部门按部门的需要设立。地质部(后改为地 矿部)的地勘队伍最多，为国家的经济、社会全方位服务；与此同时，有矿产资源需求的工业部门也成立了自己的地勘单位，最终有 10 个中央部委都建立了自己的地勘队伍。用
4、事业机制管理，即全国地质工作都由中央财政拨款，用计划方法安排，并作为经费运作。年初向地勘单位拨款，年末根据地勘单位的决算给予核销，地勘费不进入矿产品成本或工程成本，也不同地勘成果直接挂钩，地勘成果无偿交给矿山企业和工程建设单位使用。地勘单位用行政方法设置、用事业机制管理，其优点是队伍调动机动灵活，并具有部队艰苦奋斗的优良作风。但其缺点是容易造成队伍盲目扩张。其原因：一是地勘费采用财政资金核销制，用钱方便且用钱单位没有压力，都争取多要地勘费。二是由于中央拨付的地勘费，基本上是按人头给的，人多经费就多，必然造成地勘单位队伍扩张，机构重叠，工作重复，不计工作成本。如从 1968 年到 1978 年的
5、十年间，全国吃地勘费的地勘职工由 43 万人增至 94 万人。用行政方法设置、用事业机制管理的地勘单位体制，是和计划经济的体制相适应的。因为不管是事业单位还是企业，统统是国家所有，事业单位的工作经费和企业投资统统由国家财政出资，企业利润也统统上交国家财政，地勘队伍、矿山企业、工程建设都是吃国家的“ 大锅饭”，干好干坏一个样。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商业性，一律无偿交给需要的单位使用。但是 1984 年 10 月，党的十三届三中全会作出了中共中央关于经济体制改革的决定，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济后，情况就不一样了，我国的经济成分和经济结构开始发生很大的变化，
6、国有企业普遍进行公司制改革，初步建立起了现代企业制度；民营企业得到了史无前例的发展，已成为国民经济的重要组成部分，在经济发展中发挥了重要作用。国有企业和民营企业同时成为我国市场经济的主体，为社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续快速发展共同作出贡献。这一体制的转变，使得国有企业不再是计划经济模式下的政府的附属物，而是“自主经营，自 负盈亏，自我约束，自我发展” 的独立法人；他们不再是政府的“ 钱櫃”，只要依法上交利润和纳税就可以了。非国有企业（如集体、私营、股份制企业和外资企业等），更是独立的法人，只有依法经营和承担向国家纳税的义务。市场经济条件下的企业的特点是以适应市场需要，追求最佳效益
7、为目的，所以，矿产开发或工程建设均是商业行为，为此为矿产开发或工程建设服务的勘查投入，应该进入企业各自的产品或项目成本。就是说，商业性地勘工作费用应由使用地勘成果的企业进行支付。只有公益性性质的地质工作费用才由国家或地方财政埋单，并无偿提供社会服务。所以，公益性地质工作与商业性地质工作资金来源的渠道是不同的，性质也是不一样的。公益性地质工作费用由国家或地方财政划拨，列入指令性的工作计划，费用是核销制；商业性地质工作资金是通过经济合同的方式，通过市场取得的经营收入，多劳多得。所以，专门从事公益性地质工作的队伍应是事业性质；而从事商业性地质工作的队伍应是企业性质。这就是在市场经济条件下，地质工作分
8、为公益性和商业性；地勘工作队伍也分为公益性地勘队伍和商业性地勘队伍的原因。据此，在实施中国特色社会主义市场经济条件下的我国的地质工作，也必须 将地质工作分成公益性和商业性两类，并且要分体运行。公益性地勘工作由政府财政出资，为公益性事业全方位无偿服务；而商业性地勘工作，要在市场竞争中求生存、求发展。同时，地勘产业队伍规模和结构的调整，也需要依据地勘市场的需求，用企业的机制来进行推动。但是对这个问题的认识和实践，却经过一段较长的过程。 二、国有地勘单位改革与发展的现状（一）国有地勘单位改革推进的历程国有地勘单位改革，大体从 1985 年开始，至今大约有 20 多年时间， 经历了两个改革的发展阶段：
9、第一阶段：改革探索阶段：时间大体上从 1985 年原地矿部提出“三化”开始，到原地矿 部石油局整体改企和地勘队伍开始实施属地化管理为止。1984 年 10 月，党的十三届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。 1985 年，原地矿部根据经济体制改革的决定的精神，颁发了以简政放权为主要内容的两个文件，针对旧体制下对地勘单位管得过多、统 得过死的弊端，在计划、 财务、劳动 工资、机构设置等方面提出了扩大地勘单位的自主权，并实施“项目管理、地 质市场、多种经营” 三大工程，特别是提出开拓“地质市场” 作为改革的突破口。由于地勘单位在开拓“
10、地质市 场” 和“多种经营”中有了新的 资金来源渠道， 给地勘单位的发展注入了新的活力，这样就很自然地将市场机制引入到计划地质工作中来。与此同时，进行了地质工作的“ 三化”，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的讨论与实践，这既包含有企业化取向的改革，又有了生产经营结构调整的内容。这一阶段改革的特点是“摸着石头过河” 、“八仙过海，各显神通” ，对改革的最终目标不十分明确，多属于队伍内部机制改革的性质，尚未涉及地质工作体制改革的内容。只是在事业体制下，探索企业化管理（机制层面）的途径，所以改革的开放程度较低，力度不大。由于受当时国家总体经济较为困难的影响，造成矿业不景气、地勘事业费
11、严重不足，所以，上述改革对当时的地勘队伍度过难关，仍发挥了重大作用。当时在改革与发展的实践上，既有成功的经验，也有很多失败的教训。 总体看，开拓地质市场（主要指地勘业的延伸产业），如工程勘查、工程施工、小矿山等，效果比 较好；而开拓的多种经营项目（如制造业、商业 、服 务业、养殖业等）效果比较差。但不管怎么说，通过这场市场的洗礼，很多地勘单位在市场环境中逐步学会了“游泳” 。在完成国家下达的地质工作计划的同时，初步学会了进行市场开拓，并取得了市场收入，弥补了预算内地勘费的不足，缓解了地勘队伍的困难。从这个意义上说，这个阶段的改革，既为国家减轻了经济负担，同时也是地勘单位为其生存和发展进行市场探
12、索的过程，为深化改革扫除了思想障碍。在这阶段还实现了地勘队伍基地由农村、山区搬迁至城市的目标，而且一般都搬进了地级以上规模的城市，这一战略性举措，其意义是极其重大的。它既解决了职工和家属生活上的后顾之忧，更为地勘单位实施市场化运作，开展商业性地质工作，提供了有效运作的平台。第二阶段是从 1999 年地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。这一阶段地勘队伍改革的特点是改革目标明确，即“地勘队伍改革必须坚持事企分开，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，必须坚持探索建立现代地勘企业制度”。但在实施步 骤上，采取 渐进式改革模式，统 筹规划，逐步推进。1999 年 4 月，国务院下发了地质勘查队伍管
13、理体制改革方案（国办发199937 号）。该改革方案明确要求：一是地勘队伍改革必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。二是将大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。在此后不到 3 个月的时间内，原地质矿产部在各省（区、市）的地勘队伍，由中央政府管理转为地方政府管理。队伍包括 31 个厅局级地勘单位，760 个县处级地勘单位，职工总数 38.52 万人（其中在职职工 22.53 万人、离退休职工 15.99 万人）。按照中央给予这次改革的政策，从中央财政划转到地方财政的年度地勘费基数为 31.34 亿元；划转资产总额 187.28 亿元，负债总额
14、100.65 亿元，净资产 86.63 亿元，其中国家基金（资本）69.37 亿元。在地勘队伍属地化的基础上，中国地质调查局成立，中国地质科学院重新组建。工业部门管理的地勘队伍，于 2001 年按照国务院办公厅国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案（国办发20012 号文）的要求，大部分也实行属地化管理；地方接受有困难的部分，交由中央部门管理；至此，工业部门所属地勘队伍管理体制改革也顺利进行并完成。这是建国 50 年来，国家地勘队伍管理体制的重大改革，属地化管理的地勘单位约 63 万人（在职 34 万人，离退休 29 万人），其中，原地矿系统的约 38 万多人，原工业部门约
15、 25 万人；交由中央管理的地勘单位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行业部分地勘队伍，约9 万人（在职 4.5 万人，离退休 4.5 万人）。实施属地化管理的地勘单位绝大多数被列为省直属事业单位，级别不变，业务 接受国土资源部门的指导。其他一些地勘队伍由中央主管部门或集团公司领导。这阶段改革的特点是：60 多万人的地勘队伍实施了由中央管理向地方政府管理体制转变，体制改革的力度大，速度快，措施得力，仅用短短 3 年多的时间，就完成了队伍的顺畅过渡。在改革的目标上也十分明确，即必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。但在改革目标的实施步骤上，要求在认
16、真总结改革经验的基础上，因地制宜，区别对待，从实际出发，逐步推进。同时，中央和地方政府为推动国有地勘单位改革，制定了一系列支持国有地勘单位进行属地化管理的优惠政策，并要求全面得到落实，以解除国有地勘单位改革的后顾之忧。由于这一渐进式改革步骤，使得属地化后的国有地勘单位得以从容应对。多数国有地勘单位在坚持企业化改革方向的前提下，能根据队伍自身的具体情况、所处区域的自然、经济环境，依照国家对地勘单位改革的具体要求，采取有针对性的改革措施，在改革途径、方式、方法上进行了一系列改革的探索。目前改革已初步做到了公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其中公益性地质工作由新组建的中国地调局组织实施；商业性地质工作由原国有地勘队伍和多种所有制的地勘队伍，依据市场的需要，通过单 位委托或市场竞争方式来承担工作任务。国家虽然仍保留了地勘费基数，但地勘费基数的 80%的经费 ，用于保障离退休职工法定的生活费和其他保障性支出，以保障队伍的稳定；只有地勘费基数的 20%左右 经费，作为地勘单位逐步企业
