关于加强促进型立法工作的思考

《关于加强促进型立法工作的思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于加强促进型立法工作的思考（3页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、关季 谣馕进型宴法工椎海思考 促进型立法是近三十年来产生的一 种全新的立法类型。它强化政府引导职 能，弱化政府管控职能，倡导政府主导下 的社会参与，通过给予一定的奖励和经济 优惠，引导、扶助某项产业、事业甚至某个 地区加快发展。为适应经济发展和转型的 需要，上世纪八十年代促进型立法在西方 文赵丽吴卫国 发达国家兴起，九十年代后在我国也开始 出现。目前，我国已有7部以“促进法”命 名的法律，如中小企业促进法、民办教 育促进法等；另有些法律，虽未使用 “促进”字样但实际也包含有促进型的规 范，如农业技术推厂法、科学技术进步 法等。这些年来，享有立法权的各地人大 Ft展促进型立法工作的意义 促进型立

2、法重在促进基础、薄弱产 业、事业和地区的发展，体现了一种宏观 调控和长远规划的意图。推进促进型立法 工作，具有重要的现实意义。 促进型立法符合现代经济社会发展要 求。当今世界，国家干预经济和社会发展的 积极作用不可否认，有限制的混合经济作 为市场经济的发展方向被越来越多的国家 所认可。市场和政府的合理界分，市场效率 与政府理性的有机结合奠定了促进型立法 的基础。市场机制无法自动干预的领域，如 公共产品的提供、外部性和垄断等，需要政 府从宏观上介入调控。市场经济又是法治 经济，国家的宏观调控必须通过法终手段 进行。由此，国家通过立法对战 性、长周 期性、高风 氏回报性的基础、薄弱产业或 事业予以

3、保障：通过立法对环境、资源、能 源等市场经济的外部性问题予以纠正：通 过立法对中，J1 1进行扶持，保障市场正 常和充分的竞争 通过立法解决收入分配 不公问题，缩小贫富差距等。正是在这种背 景下，促进型立法应运而生。 促进型立法适应我们党执政方式的 转变。转变党的执政方式，建设科学执 政、民主执政、依法执政的执政党是我们 党长期的重要任务。在立法领域，关键在 于加强党对立法工作的领导，善于使党 的主张成为国家意志。开展促进型立法 工作，适应了党执政方式的转变。促进型 立法融合了法律的稳定性和政策的灵活 性，并在功能上具有宣示性和导向性。由 这个特点决定，将政策上升为促进型规 范较为容易。实际上

4、，促进型立法往往带 有鲜明的政策性，反映了阶段性现实需 要及政策调控的基本取向，多数属于政 策的固定化、法定化。促进型立法的出 现， 定程度上就体现了我们党转变执 政方式的成效。重庆市已出台的促进开 放条例、森林建设促进条例，就是币 委交办给人大的任务，通过人大的立法， 将币委的决策上升到法律层面加以执 行，具有了一体遵行的效力。 促进型立法适应人大在经济社会发 展中积极作为的要求。随着社会主义民主 政治的发展，人大在国家政治生活中的地 位$014z用越来越重要。 也陆续制定了一些促进型法规，如北京的 专利保护和促进条例、天津的滨海新 区条例、上海的推进国际金融中心建设 条例、重厌的促进开放条

5、例。但是总的 来讲，促进型立法工作还需加强。国家和 各地应采取措施，进一步加强促进型立法 工作，以推进经济社会发展。 经济社会发展。 促进型立法符合政府职能转变的趋 势。促进型立法也是在政府职能从单纯的 管理角色向服务角色转变过程中产生的。 在市场经济体制下，政府的公共管理职能 进一步细分为宏观调控管理职能和公共服 务职能。作为“管理者 和“服务者”的政府 具备了双重身份，这也决定了管理型立法 和促进型立法这两种立法类型并存成为必 然趋势。对社会关系发展到定程度，形成 一定的市场规模，甚至出现市场过度竞争 的情况下，需要政府主要履行宏观调控管 理职能，对此进行的立法即为管理型立法； 对于公共物

6、品的供给领域，由于这些领域 作为国冢权力机关，人 墓嘉 藿 髫量喾一I国家通过立法对战略 以运用其立法权，通过 性、长周期性、高风险tll =登 譬 、翌 回报性的基础、薄弱产业 社 黍茎 。 i五； 匠 整，对公民的权利和义 甲 r 悍，遐地 务、行政机关的权力和 - 法对环境、资源、能源等 责任等进行合理配 市场经济的外部性问题 放 堡譬 产 ， 予以纠正通过立法对中 譬 小企业进 扶持，保蠲醅 展。因此对人大而言，特 。 一 -J 别是有立法权的地方人 il,FIIID分的霓争；通 大来说，坚持地方立法 过立法解决收入分配不 党 雪 ，奎 釜 _公阗题，缩f小llliil!距 星：。 三

7、 雾 等。在这种背景下，促进 荽 篷三IiU,：l-o”_ 资源转化为发展优势， 坐 压皿 合和配置，把当前和今后一个时期本区域 发展的重要政策上升为法律规范进行宣 示，明确发展趋势和方向，可以促进地方 过去私人力量不能 或不愿进入的，在这 些领域中，社会关系 尚未得到良好发育， 市场尚未形成规模 但又急需鼓励形成 规模，这就为促进型 立法的产生提供了 空间。在促进型立 法中，多采用 促 进”、“推进 、 鼓励 等服务性色彩的字 样，注重强化政府的 职责以体现服务角 色。 此外，由于促 进型立法往往将 国家鼓励社会团 体与公众参与”作 为一项基本原则予 以规定，倡导政府主导下的全社会参与， 这

8、实际在一定程度上顺应了民主政治发 展的要求。 重庆市开展促进型立法 筐墅 重庆开展促进型立法工作虽起步较晚，但发展 较快。截至目前，已出台了4个名为“促进”的法规， 即重庆市促进开放条例、重庆市科技创新促进条 例、重庆市就业促进条例和重庆市森林建设促 进条例。此外，还有包含促进型规范的法规性决定， 如关于保障和促进统筹城乡综合配套改草试验工 作的决定等。按照五年立法规划，到2012年，重庆 还将制定3个促进型法规：重厌市金融业发展促进 条例、重庆市农业机械化促进条例和重庆市民 办教育促进条例。 2008年，市委召开了三届三次全委会，通过了 关于进一步扩大开放的决定，提出建设“五个重 庆”、构建

9、内陆开放高地的目标。与此同时，按照市委 的要求，市人大常委会组织有关单位和专家学者，经 过半年多的努力，起草了重庆市促进开放条例(草 案)，并经市三届人大常委会第七次会议审议通过。 重庆市促进开放条例是重庆市第一个促进型法 规，该条例围绕“促进开放”这一抽象概念，以地方综 合性立法形式，对开放的主要措施、政府及其部门的 开放职责、开放环境、开放保障机制的构建等方面内 容进行了规定，表明了重庆市扩大开放，建设内陆开 放高地的目标和决心。该条例也是全国第一部旨在 促进开放的综合性地方性法规，具有较强的时代特 征和重庆特色。比如，为鼓励探索创新，对市和区县 政府的改革试验进行了授权；为消除大家对开放

10、工 作中“因公负伤、药费自理”的担忧，设置了容错机 制；为优化政务环境，规定了首问负责、限时办结、行 政合同和过铬责任追究等制度，对促进重庆的大开 放大发展具有现实针对性。该条例自去年施行起来， 对重庆经济建设和法治进步产生了重要的促进作 用，特别是在世界金融危机冲击背景下，对促进重庆 的对外开放，实现跨越式发展，发挥了重要的作用。 “森林重庆”建设是“五个重庆”建设的重要组成 部分。制定森林建设促进法规，是市委向市人大常委 会提出的立法建议。2008年9月，市委、币政府作出 了关于实施森林工程的决定，明确了全市森林工 程建设的总体思路、目标、基本原则和政策措施。但 森林工程是一项长期而艰巨的

11、系统工程，涉及领域 多、范围广、情况复杂，具有高度的统筹性、规范性和 持久性，需要立法加以规范。同时，森林工程既是生 态工程、也是经济工程、在探索城市经营与发展、优 化农村经济结构、促进产业转移和升级等方面都将 产生巨大的影响，森林建设的管理体制、规划与建 设、保护与管理、扶持与保障等方面，也需要通过立 法进行规范。因此，根据市委建议，从去年5月开始， 经过1年多努力，市人大常委会制定出台了重庆市 森林建设促进条例。该条例共六章6O条，从森林 建设规划的制定与实施、森林的保护与管理、资金投 入机制及相关法律责任作出规定，旨在规范和促进 “森林重庆 建设，发展现代林业，也对于把重厌建设 成有影响

12、的国家森林城市、生态园林城市和环保模 范城市，具有积极意义。 重庆市制定出台的其他促进型法规和法规性决 定也具有较强的针对性和地方特色。比如，重庆市 科技创新促进条例在没有国家上位法的情况下，从 重庆实际出发，提出了促进科技创新的理念和原则， 并把成功的经验做法和政策措施上升为地方的法规 制度，为重庆市建设统筹城乡科技改革与创新综合 试验区提供了支撑和保障；重庆市就业促进条例 把本市促进就业和再就业的各项政策制度上升为地 方的法规制度，从制度层面建立了促进就业的长效 机制；关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验 工作的决定，既具有较强的战略性和导向性，又具 有一定的授权性和操作性，为支持和促进

13、重庆市统 筹城乡综合配套改革试验区建设，为改革突破体制 性障碍和先行先试提供了法制保障。 加强促进型立法工作的建i 国家和各地目前虽制定出台了一些促进型法， 但是总的来讲，仍然不适应经济社会发展和人民群 众的需要。当前，仍需转变观念，采取措施，切实加强 促进型立法工作。 深化对促进型立法的认识。当前，一些部门和法 律工作者对立法的认识还囿于传统管理型立法模 式，认为强调管理职能，突出法律义务和责任的立法 方可谓是立法，实际效用也才好。实际上，随着世界 和平与发展主题得到厂泛认可，国家对经济社会的 干预加强，党的执政方式转变、人大地位作用增强、 政府职能的发展以及公众参与的增强，在法律领域， 新

14、兴的法律也需具备促进发展的功能。再者，法律本 身就具有指引、预测、评价、教育、ggfU等多项功能。 促进型立法的出现，以指导性、鼓励性规范为主，突 出政府责任的综合化，相对弱化、模糊化其他主体法 律责任，这在某种程度上使法律功能全面回归。 重视立法决策工作。立法是对权力资源和权利 资源进行配置的活动，因而其本身就意味着决策，甚 至本身就是决策。促进型立法由于其具有的引导性、 指引性、鼓励性等特点，更要求在立法前做好决策工 作。特别要做好立法前调研和论证工作，确定其要促 一(下转38页) 037 r1 Z CJ 创新是 太l棒鸶幕竭静力 为做好“以出色的工作坚持和完善人 民代表大会制度”课题调研

15、，日前，笔者赴 浙江省学习考察了温岭市的参与式预算 (民主恳谈预算)、乐清市的人民听证(“一 年三考副市长 )、亍海县的政府实事工程 人大代表票决制(以下简称“浙江三模 式 )，深感创新是人大工作的不竭动力， 唯有创新，人大才能在中国特色社会主义 民主政治建设中发挥更大的作用。 (一)温岭市的参与式预算(民 主恳谈预算) 温岭市地处浙江东南沿海，陆域面积 926平方公里，辖11个镇5个街道，人口 116万。 1、参与式预算(民主恳谈预算)的含 义 民主恳谈，指党委政府就本地区公共 事务听取各方意见，特别是听取利益相关 方面的群众和代表的意见，由当事方与利 益相关方进行会商，并形成具有一定约束

16、性的意见进入决策、决定程序。 参与式预算，亦称民主恳谈预算，是指 以民主恳谈为栩 序，公民参与；r-t-,l4E度 预算方案讨论，代表审议财政预算，决定预 i(上接37页) “浙江三模式的调查思考(上) 文马春生张子勇 杜忠文 算的修正和调整，并监督其执行情况，实质 性参与预算的审查监督。 2、参与式预算的产生与发展历程 (1)起源阶段(1 999年一2005年) 温岭市参与式预算最早起源于该市 的民主恳谈制度。1999年6月，温岭市在 松门镇举办了“农业农村现代化建设论 坛”，尝试采用了一种干部和群众面对面 交流沟通的形式，效果非常好。随后，各乡 镇、村出现了“民情恳谈”、“村民民主日 、 “农民讲台 等多种活动形式。2000年8 月，温岭市委将这些活动统一更名为“民 主恳谈”，全面在各镇、村、企业和政府部 门推广。2001年初，温岭市委对民主恳谈 的形式和内容作了规范化设置，形成了 村、乡镇、市县三级民主恳谈的规