2013年 第12期 海洋开发与管理 国外海洋公共政策之比较 邓俊英 ，邓 浩 (1．北京石油化工学院北京102617；2．国家开放大学北京100083；3．香港大学香港) 摘 要：对海洋大国和我国周边主要沿海国家的海洋公共政策及其发展趋势有一 个全面而清醒的认识，可以帮助我们了解这些国家的发展与海洋政策的关联性；世界海洋 政策发展趋势；国际海洋公共事务管理的政策法律基础；从而有利于协调双边或多边关系， 维护沿海国家和人类共同利益，建设和谐、可持续发展海洋 关键 词：海洋；公共政策；分析 随着世界经济全球化、区域经济一体化的 深入发展，海洋已被许多沿海国家列为“可持 续发展战略”的重要组成部分海洋政策包括 海洋法律、管理制度、政策规定在内的政策体 系，由于《联合国海洋法公约》将世界海洋的 1／3划归沿海国家所有，2／3为人类共同遗产； 海洋自身流变性决定海洋具有公共性，因此海 洋政策涉及人类共同利益为了处理海洋公共 事务，解决海洋活动中出现的公共问题，实现 人类可持续发展的共同目标，海洋公共政策的 理论研究和实践越来越受到沿海国家的重视 一些沿海国家在政策制定、政策实施方面表现 出的不同之处，不仅有利于加深对这些国家的 了解和经验借鉴，也有利于处理双边和多边国 际关系，共同构建和谐海洋、生态健康海洋。
1 加拿大的海洋公共政策 1．1重视海洋立法工作 加拿大历来重视海洋开发及保护，立法工 作历史悠久1868年颁布了《渔业法》，1869 年又通过了《沿海渔业保护法》，奠定了加拿大 渔业管理的法律基础20世纪中后期，先后制 定了《加拿大油气法》 《油气生产和保护法》 《石油资源法》《防止油类污染法》《海洋倾废 法》《航运法》《沿海贸易法》1996年颁布实施 了《海洋法》，成为世界上第一个进行综合性海 洋立法的国家这些法律将《联合国海洋法公 约》赋予沿海国家的权利以国内法的形式加以 具体化，并使国家海洋发展战略和政策有了法 律依据和保证2003年经过长期和审慎的论证， 加拿大批准了《联合国海洋法公约》，并成为第 144个成员国其渔业与海洋部长认为，批准公 约“将加强自然资源可持续发展的国际合作” 加拿大海洋立法的宗旨在于，海洋为国家经济 多元化及财富增长提供了机会，海洋对国家在 全球海洋事务中的领导地位具有重要意义因 此，要加强加拿大对专属经济区的主权权利、 管辖权和责任保护海洋环境和资源是加拿大 实现可持续发展的条件，为此，确立了基于生 态方法的海洋综合管理，并努力推广风险预防 原则的适用。
1．2 明确管理主体和管理职责及权限 《加拿大海洋法》规定了国家层面海洋事务 协调与管理主体为渔业与海洋部渔业与海洋 部设有专门起草法案、条例和解释法律的职能 部门，部长不仅有执行管理海洋渔业的权力， 其批准的条例、法案也同样具有法律效力为 了加强海洋事务管理部门之间的协调配合，加 拿大成立了专门的“海洋事务机构委员会”，委 员会主席由渔业与海洋部副部长担任，委员会 包括了与加拿大海洋规划相关的所有部门该 机构的主要职责是协调与海洋有关的政策和规 *基金项fl：国家海洋局海洋咨询中心“中国海洋管理哲学研究课题～一海洋公共政策研究专题”成果 2 海洋开发与管理 2013年 划，保证近海主权权利和渔业经济活动，勘探 与开发近海资源，发展海洋产业，进行海洋生 物资源和海洋环境保护，观测气候与气象等 隶属于渔业与海洋部的海岸警卫队是海上执法 的主要力量，除履行海洋渔业执法任务外，还 为政府部门和社会公益组织提供辅助服务 海岸警卫队有4个职能部门保证其管理职责实 现，有大量专业人员和救助设备，甚至有人员 培训的学院海上执法除海岸警卫队外，还有 交通部负责涉海活动的海运安全、船舶和船员 管理环境部负责海洋环境管理，制定环境政 策和发展规划，防止海洋和陆源污染，保护海 洋环境和资源的可持续利用。
公共安全部下属 的两个职能部门负责海洋及海岸带安全和海上 救助等由于法律政策较完善，权利义务规定 明确，涉海部门的活动首先要考虑国家和社会 公共利益，因此各部门能互相配合、协调一致 地工作 1．3重视海洋发展战略并保证其实施 2002年7月，政府出台了《加拿大海洋战 略》，提出了海洋管理要“坚持一个方法，即在 海洋综合管理中坚持生态方法；重视两种知识， 即现代科学知识和传统生态知识；三项原则， 即综合管理原则、可持续发展原则、风险预防 原则实现3个目标，即了解和保护海洋环境， 促进经济可持续发展和确保加拿大在海洋事务 中的国际地位；加强3种协调，即政府各部门 之问的协调，政府与产业界的协调，以及政府、 产业界和广大公众之间的协调”_】]《加拿大海 洋战略》确定了加拿大河口、海岸带、海洋生 态系统未来管理的前景、目标及管理原则 为了实现《加拿大海洋战略》，2005年2 月，政府开始实施《海洋行动计划》，采取了一 系列具体措施如，加强对海洋的研究和海洋 环境保护，确保海洋生物多样性，制订综合管 理计划，保证海事和海运安全，振兴海洋产业， 加强公众的海洋教育，增进国际间海洋事务合 作2005年6月，渔业与海洋部联合几个部门 发布了《联邦海洋保护区战略》，提出进行自然 和社会科学研究，特定海洋保护区管理，为公 众提供海洋事务的咨询和服务。
对于海洋违法 事件，规定了详细的处罚程序及措施，使海洋 执法具有可操作性和权威性，从而有效地减少 损害海洋生态环境的案件发生 2韩国的海洋公共政策 2．1重视海洋科学、技术和教育 自20世纪60年代开始，韩国渔业发展协会 和运输部水文事务办公室日常工作就包含海洋 学研究1966年，成立海洋学会，并发行出版 物《韩国海洋学杂志》1968年，汉城国立大学 开设了海洋学教育，并为大学生和毕业生提供 海洋学教学大纲1973年成立海洋研究发展协 会，该协会曾到南极进行科学考察，对海洋物 理、生物、化学、地理进行了调查，对深海矿 产资源开发、热带海洋及全球气候、世界海洋 循环试验等国际项目进行了研究1996年8月， 韩国政府宣布成立了近万人的“海洋与渔业 部”，该部制订的21世纪海洋战略计划重点是： ①制订“海洋世纪”计划，扩大全球海事经济 领域，增强海洋管理能力②将具有世界水平 的技术用于海洋科学和产业，为明智利用海洋 作出贡献③改造两个港口，提高海事后勤基 地效率，降低成本④渔业由狩猎型向养殖型 转变加强渔业外交，开辟多样化远洋渔场 ⑤采取规范化措施，保护海洋环境安全⑥对 公民进行长期新海洋观教育。
2008年2月，韩 国国土海洋部颁布了修订的《海洋科学调查 法》，提出“在互利基础上加强海洋科学调查的 国际交流” 2．2强调海洋环境保护 海洋环境保护主要源于3方面原因：①海 洋运输数量增加和频繁，原油泄漏增多 “1981—1991年，海上石油泄漏达2 470起直 接经济损失25 485百万韩元”_2]②近海工业 化及城市化造成城市及工业废水严重污染海洋 ③沿海大规模开发，滩涂湿地减少，影响海洋 生态和海上养殖业为此，海水养殖者与新兴 工业使用者矛盾突出1977年，韩国政府制定 了《环境保护法》和《防止海洋污染法》，并于 1991年和1992年分别进行了修改，同时增建了 “海洋污染控制委员会”处理海洋污染问题 第12期 邓俊英，等：国外海洋公共政策之比较 3 2011年7月，环境部颁布了修订的《关于独岛 及岛屿生态保护特别法》，它提出，“每十年制 定特定岛屿保护基本计划”，并确定了13条任 何人不得批准和进行的不利于岛屿生态环境保 护的行为在特别法实施细则中，规定了岛屿 保护名誉监视员的资格和活动范围 2．3海洋政策管理与时俱进 20世纪末以来，世界沿海国家的用海方式 由单一性向多样性发展，海洋活动也由近海向 深海空间延伸，海洋管理超越了领海和专属经 济区，涉及公海和深海领域，这就使沿海国家 发生主权冲突并面临法律上错综复杂的问题。
针对上述情况，韩国政府通过了综合海洋政策 工作组制定的一个面向21世纪的国家性海洋政 策为保证政策的有效执行确立了8个议程： “①加强海洋技术、海洋地理勘测、建设海洋公 共设施②通过自我调节的开放政策和有效的 港口系统，提高航运业的竞争力③在近海维 持最大限度参量的渔业储备，加强双边和多边 合作保证远海捕鱼区安全④制订开发石油和 天然气的新计划，获得部分地区首先开发投资 的权利⑤管理多用途的沿海区域⑥通过减 轻海洋污染制订可行性计划维持海洋环境清洁 ⑦通过新的海洋法制度发展海洋外交⑧重组 执行海洋政策的政府机构”_2]自20世纪50— 9O年代，韩国制定了涉海法律66种，成立了协 调海洋事务矛盾、提高海洋政策执行效率的17 个委员会由总理主持的“海洋发展委员会” 面临着解决传统海洋政策与新的海洋管理之间 的矛盾以及海洋管理机构重组等政策问题 2．4实施综合性的海洋安全战略 随着国家经济实力的强大，韩国开始实施 “由近海防御向远洋作战”的海洋安全战略 1997年，韩国海军参谋长提出建立“大洋海军” 的战略目标，并以建造“战略机动舰队”为宗 旨，对造舰计划进行了升级修订力图通过海 军武器装备的更新，打造一支精干、高效、能 够适应未来作战的军事力量，提高军队在国际 范围内参与军事行动和民事活动的能力。
韩国 国防白皮书对海军的职能进行了新的概括：除 保护国家主权和海上交通线，还担负着“支持 政府外交政策、增加民族声望的任务”[3]2009 年，美韩确定了在朝鲜半岛、亚太地区、全球 范围3个层面全面合作的战略同盟2O世纪8O 年代后，韩国不再购买发达国家武器装备整件， 而是购买零部件、生产许可证、先进技术，在 国内生产或组装，提高自主生产和研发能力 韩国海军军备不仅发展速度快，而且追求技术 上“全面先进、全面强大、全面领先”Ⅲ这种 “自主国防”建设政策大大增强了海军实力，其 军事上的威慑力显著增强韩国通过建立全方 位、多极化的外交关系；参加地区双边、多边 海洋事务合作；加大同世界沿海国家在海洋技 术、信息共享等方面合作交流，构建海洋安全 环境加强对海洋交通、海洋资源、有争议岛 屿的保护建设多功能军事力量，调整军队管 理体制和军事装备，为实现海洋安全战略提供 保障 3 日本的海洋公共政策 3．1通过发展海洋高科技计划实现海洋空间 扩展和资源开发 1978年日本提出海洋开发设想和科学研究 调查报告l997年开始实施《海洋开发推进计 划》《海洋科技发展计划》日本海洋科技计划 的重要组成部分为“深海研究计划”，这是日本 政府长期支持的战略计划。
它包括H本科技厅 对西太平洋深海研究的5年计划、深海钻探计 划、大洋钻探计划、国际综合大洋钻探计划等 在2002年时，日本海洋科学技术中心研究出1O 种自主式潜水器，最深潜达7 000 m，多种遥控 潜水器最大作业深度超过10 000 In，是当时世 界上最先进的 天然气水合物研究是日本解决国家未来能源 需求的重要计划1994年，日本投资6亿多美 元，对日本周边海域，特别是在南海海槽和鄂霍 茨克海进行了大规模海底调查，发现天然气水合 物资源储量可满足El本100年的能源消耗 1994年日本提出“海洋走廊计划”试图在 21世纪前20年，投资I 700亿美元，在大阪湾 建设一条长120 km的椭圆形海底走廊交通线， 使位于海中的关西国际机场和海洋生态城、全 4 海洋开发与管理 球环境研究基地等9个点连接起来，形成具有 科技、文化、经贸、通信等不同功能的海上城 市，解决大阪湾地区因陆地人口增长造成的住 房、交通、商业布局等空间紧张和环境问题 3．2从法律和舆论上为争取海洋利益和国际 地位创造条件 2005年11月18 El，日本海洋研究财团向 内阁官房长官递交了《海洋与日本：21世纪海 洋政策建议》，其共分为4部分，其中提出了扩 大海洋国土管理的具体措施：引领国际海洋秩 序与国际协调；实施海洋综。