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1、1公共政策分析案例分析一案例：国家助学贷款政策为何执行难2005 年 8 月 29 日，教育部副部长张保庆对海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃等 8 省区市助学贷款不落实、走过场提出严厉批评，引起强烈社会反响。国家助学贷款，这么好的政策为何执行起来这么难？记者调查发现，我国去年下半年出台新的助学贷款政策，在风险防范和利益补偿方面对银行作了很多有利的规定。然而时至今日，很多地方的银行仍以风险大、放贷成本高为由，设置较高贷款门槛，致使许多急需资助的困难学生迟迟拿不到贷款。助学贷款政策推不开银行顾虑的是什么？以“不让一个大学生因贫困失学”为目标的国家助学贷款政策自 2000 年正式实
2、施以来，受到了贫困学生和高校的普遍欢迎。根据中国人民银行、教育部、财政部联合制定的关于国家助学贷款的管理规定（试行） ，国家助学贷款利息由学生和财政各负担一半，以减轻学生的还贷负担。但是，这项政策的落实过程却并不如人们所期望的那样顺利。从一开始，这项政策就在很多地方受到银行方面不同程度的抵制，银行给出的理由是此项贷款“风险大、成本高” 。到 2004 年初，国家助学贷款因为所谓“学生还贷违约率太高” ，而被大多数银行单方面停发，全国只有几所名牌大学和贵州省的助学贷款能正常开展，助学贷款面临崩盘的危险。2004 年 7 月，有关部门出台了新的政策，针对前一阶段经办银行、学校之间遇到的问题进一步完
3、善了办法。然而，新的办法并没有燃起银行的热情，除中央所属高校确定中国银行中标经办以外，一些地方高校的学生申请助学贷款仍然举步维艰。合同规定不尽合理违约责任究竟在谁？2004 年国家助学贷款突然被银行大面积停贷，银行的理由是学生违约率太高，贷款风险增大。根据中国人民银行的相关文件，如果违约率达到 20，银行有权停止贷款。于是，很多舆论就此怀疑当代大学生的诚信素质，认为他们已成为“失信的一代” 。“某地近九成学生不还贷款” 、 “某地学生违约率超过 20”等报道一度充斥报端，似乎国家助学贷款的问题全是由学生自己造成的。然而，大学生违约率真有那么高吗？记者手中有一份两年前工商银行贵阳中西支行与贵阳中
4、医学院学生周琳签订的借款合同，这是一份典型的格式合同。上面明文规定周琳只能采取等额本金法，按季度到工行指定的贵阳中西支行网点还款。银行强行规定学生必须按月或按季度在指定的地方归还贷款，这对于大多数刚刚参加工作的毕业生无疑是沉重的负担， “迫使”一些学生不得不“违约” 。在学生写给学校的情况说明中，有些是因为工行撤掉县里的分支机构无处还款，有些是因为工行的银行卡升级后省外就业的学生钱还不进去，有些是因为地方政府定2向委培的学生回地方后暂时没安排工作，有些则是因为工行不同意贷款学生提前还款。工商银行贵阳中西支行 2003 年曾作过一次统计，数据显示贵阳中医学院的学生违约率高达 95以上，后经学校调
5、查，真正恶意违约的不到 5 人，其余均是因为不合理的合同规定所致。补偿专项基金已设立风险到底有多大？为了补偿银行风险，新政策规定按照高校当年贷款发生额的一定比例，由财政和高校各出资 50，建立“国家助学贷款风险补偿专项基金” 。同时，经办银行从国家指定改为面向商业银行招标，其中一个重要指标就是银行所提出的风险补偿金比例。这项政策出台后，一些地方投标银行给出的风险补偿比例高达 15以上，而据了解，政策规定不管违约率到底有多高，风险补偿金一旦定下来，都会全额拨付给银行。贵州省国家助学贷款办公室主任周忆江说，即使违约率真的高达 20以上，银行承担的风险仅有 5。可以说银行的风险完全是在可以承受的范围
6、内，在国家充分保障银行利益的前提下，银行放贷仍不积极实在让人难以理解。农业银行贵州省分行的调查显示，截至 2004 年 8 月，全省农行系统发放的助学贷款中，实际违约率仅为 068。调查表明，就算在农行贷款的大多数学生还未进入还款期，这一数据可能比实际违约率小，但也不会偏离太多，更不太可能达到甚至超过 20。显然，助学贷款并不比其他银行贷款的风险大，其风险被夸大了。银行的另一个理由是助学贷款面对成千上万的学生，单笔金额小，导致贷款的运行成本太高，助学贷款无利可图。实际上，就目前国家助学贷款的利率水平，以及每笔贷款财政 4 年全额贴息，加上稳定的数额不菲的风险补偿金，再有该项贷款税收方面的优惠，
7、银行不可能无利可图，更不可能亏本。对此，一位熟知金融业的企业家指出，一些银行更热衷于放出风险更大的动辄上亿元的大额贷款，看中的是贷款过程中发生的利益关系，而像助学贷款这样面对学生的小额信用贷款，没有办法提供这样的收益，因此银行的积极性不高也在意料之中。请运用公共政策执行的相关知识，分析国家助学贷款政策执行难的主要原因和对策。案例分析过程：国家助学贷款执行难的主要原因：一、学生方面：自开办国家助学贷款以来，贫困大学生的诚信问题就一直受到媒体的关注，尤其在 2002 年以后，较高的贫困大学生还款违约率使全国各地的国家助学贷款陷入了僵局，对大学生缺乏诚信的指责迅速3蔓延，解决的对策也集中于如何加大对
8、违约学生的惩处力度方面。有的专家经过计算后认为学生毕业后每月“只”偿还 300 百多元，认为无力还款是不可能的，这对违约原因的思考过于单一化了，我们并不否认极个别学生恶意拖欠事实的真实存在，但我们没有理由认为受过高等教育的大学生其道德水平反而低于社会的平均水平。如果我们先不考虑违约行为的程度，仅就违约本身而言，也主要是因为违约行为成本太低而收益过高或遵守规则的成本过高而收益过低的原因，解决问题的一个措施就是提高选择违约活动的成本，加重惩罚的力度，所以许多人将诚信的缺失归咎于惩罚力和措施度的不力，但这只是解决问题的一个思路，还要考虑制度和规则的合理性，降低遵守规则的成本，提高遵守规则的收益，如果
9、不考虑规则的合理性而只是单纯地加大惩罚的力度，后果只能是大学生放弃申请这种贷款、不来报到或退学而不是按期还款的结局。所以对于目前我们所面临的贫困大学生违约问题，我们不要过分迷信严厉的惩罚，要同时关注制度和规则的合理性以及助学渠道的多样性。造成大学生违约的原因很多，不尽合理的贷款协议是造成较高违约率的主要原因。有的协议要求学生在毕业之前就还清贷款，有的贷款协议要求学生一毕业就要按月或按季度还款，并且必须定额、定期缴纳，期限短，偿还方式单一，对学生毕业后遇到的困难估计不足，但在现今的就业形势下，学生面临着巨大的就业困难，有许多人难以及时就业，有的薪水太低，这些学生进入到收入稳定期需要一个相对较长的
10、时间，如果一个大学生在四年大学期间完全靠贷款生活的话，按时还贷几乎是完全没有可能的，而且一个大学生毕业后的前几年正是青年人人生事业的起步期，如果花费五、六年的时间去还贷就意味着这个人不会有任何物质积累，对将来的事业和生活都会造成一定的负面影响，所以，改进还款方式，延长还款期限是解决国家助学贷款拖欠的一个有效手段，当然这有赖于财政贴息期限的延长。二、银行方面：在各商业银行以极大的热情推出一系列小额个人消费4贷款的同时，国家助学贷款却遇到了商业银行的消极反应，舆论的矛头相当一致地指向大学生较高违约率所表现出来的诚信问题，但在实际上影响银行办理国家助学贷款积极性的根本原因主要不是诚信问题，而是让商业
11、机构去从事非商业性的活动，这才是问题的关键。政府所指定的经办银行都是国有商业银行，作为商业银行， 商业银行法明确规定政府部门不得强令商业性银行发放贷款，干预资金的投放，商业性银行要完全依据商业性原则来独立经营。但问题的复杂性在于这些商业银行又是国有银行，之所以成立国有商业银行并且要对民营商业银行的发展进行严格的限制，本意就是要控制经济资源，并且要对经济资源的配置保持一种强大的控制力和影响力，既然是国有银行，政府就有权利对其所控制的经济资源的配置施加影响，所以，正是现在这种过渡时期所特有的金融体制造成了政府对商业银行经营活动的干预和商业银行对国家助学贷款的消极态度。从政府部门来看，一方面要求商业
12、银行不得擅自停办国家助学贷款，另一方面，政府相关部门又不能强令经办银行按照贴息额度全额发放助学贷款，只能进行道德规劝。从银行方面来看，办理助学贷款的态度不积极，审查周期很长，放款率很低，贷款金额也很少，国家贴息计划的额度本来就很有限，现在还不能完全利用；有的银行在贷款配额尚有余额的情况下将助学金和学习成绩挂钩，将助学金变成了奖学金，大大增加了申请国家助学贷款的难度；银行对不同的院校实行了差别化的待遇，那些末流或不入流的弱势学校，是难以分到国家助学贷款的一杯羹，而这些学校正是贫困学生最为集中的地方；许多学校为了解决贫困学生太多，贷款额度太少的矛盾，只允许在校学生贷款一年，远远满足不了贫困学生的要
13、求。导致目前国家助学贷款所发挥的作用和需要它的人数比起来还比较有限。 三、政府方面：我国自实行大学收费制度以来，每年的学费涨到 4000至 10000 元，许多贫困家庭的子女坚持不到高中毕业就进入了劳动力市场，能够有幸拿到大学入学通知书的又面临着因高额学费而辍学的危险，许多5贫困家庭因为孩子上大学而使其家庭在经济上走向崩溃和破产，并由此产生了更多的特困户，政府在此情况下做出了“不让一名学生因贫困上不起大学”的庄严承诺，作为实现这样一个沉重目标的主要举措，在政府行政力量干预和经济利益激励下，商业银行开办了国家助学贷款。这个被媒体广泛宣传和称赞的“国家助学贷款”在名称上就凸显了国家两个字，实际上，
14、这仅仅是一种财政贴息的商业性贷款，是一种低息商业贷款，而非人们感觉到的是一种政策性贷款。教育部设立“全国学生贷款管理中心” ，财政部按季度向中心拨付贷款贴息经费，贫困大学生每人每年的贷款额不能超过 6000 元。国家助学贷款只是给了一部分贫困大学生一个自己帮助自己的机会，国家助学贷款和一般性商业贷款的区别仅在于政府支付了 50%的利息，可以理解为政府为贷款的学生在读书期间全额贴息的一种个人信用贷款，政府甚至拒绝了为贫困学生担保，实际上，在目前我们所能够做到的仅仅是“不让一个学生因贫困报不了到”而已， “绿色通道”只能是缓交学费、先注册入学而已，政府在帮助这些穷孩子上大学方面，实际做的比人们感觉
15、到已经做的要少一点。将“不让一名学生因贫困上不起大学”的沉重承诺系于国家助学贷款这样一种商业性的贷款项目上，它是承受不了的。国家助学贷款执行难的对策：一、由政府用财政资金建立政府基金，对贫困学生直接提供资助。我国政府应该参照西方国家的做法由政府专设基金并设立专门机构来从事大学生的贷款和助学金的管理与发放工作，高校也应设立专门的机构来执行这些资助计划，政府提供的助学金一般可采取四种形式，一种是无须偿还的助学金；一种是无息贷款；另一种是低息贷款；政府还可以设立担保基金，资金可来源于财政和社会捐赠，也可考虑发行助学彩票募集社会资金，资助贫困家庭的子女读书。6二、个人助学贷款。就是由个人向贫困学生发放
16、的助学贷款，在资助人和资助对象一对一协商的基础上由银行按有关规定程序进行操作。三、生源地财政贴息助学贷款。生源地的金融机构对学生及其家庭的情况比较了解，可以使贷款的审核工作和还贷工作更加细致、及时、有效，但贫困学生往往不愿意让贫困的家庭雪上加霜，去承担被拆屋牵牛的风险，贫困的家庭也并不都愿意或都有能力为子女找到担保人或提供抵押物，这些家庭为了供养孩子读书往往已经筋疲力尽了，人们在一般情况下不愿意为穷人提供经济担保，这是一种正常的反应，银行也不愿意借钱给缺钱的人，你越是有钱，就越容易获得贷款，这也是一种正常的反应。在实际操作中生源地贷款也有比较分散、难以管理的缺点。现行的生源地贷款的利息一般参照支农贷款来进行，缺少财政贴息的支持。四、对银行免征国家助学贷款利息收入营业税，对助学贷款业务单独核算和考核，使之与一般商业性贷款相分离，对商业银行积极开展助学贷款无疑是有利的。五、学校为贫困学生提供勤工助学的工作岗位，在目前的就业形势下，对于较为庞大的贫困学生数目来说这个措施的有效性是非常有限的。六、信用（无担保）助学
