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1、Academic Exchange l学术交流 我国公共支出绩效评价 文苑侠 公共支出的绩效考评是政府、财 政部门等单位运用科学规范的方法，按 照统一的评价标准，对公共支出行为及 绩效做出的较为客观公正的评判行为。 随着各国政府绩效考评制度的进一步完 善，公共支出的绩效考评成为当前我国 政府职能效益评价的热点问题。 一 当前我国开展公共支出绩效评价 的必要性 公共支出绩效评价既是将公共部门 支出作为评价对象的评价工作，也是将 公共部门支出的绩效作为评价内容的工 作。它既是公共支出绩效预算的基础， 也是对公共支出活动取得的社会经济效 益情况进行综合性考核与评价的一种活 动。其核心是强调公共支出管
2、理中的目 标与结果及结果有效性的关系。追求公 共支出的最大效益或最佳效益，是支出 管理的出发点，也是检验支出管理成效 的重要标准。公共支出绩效评价与企业 绩效评价不同，因其具有公共性、公益 性的特征，在进行绩效评价时，不仅要 考虑本身的支出成本和取得的效益，还 要考虑社会公众利益。 现阶段我国开展公共支出绩效评价 具有十分突出的意义。一方面，公共支 出绩效评价是现阶段我国政府机构改革 的必然要求。准确可靠的支出绩效评价 体系是我国政府机构改革的基础，合理 的支出绩效评价体系对于推动政府的进 一步深入发展具有显著的作用。以美国 为例，其在1993年至1995年的绩效评 价改革建议中，总计节约支出
3、1370亿美 元。另一方面，公共支出绩效评价也是 我国第三代领导集体实施科学发展观、 提高政府资金使用效益的必然要求。科 学发展观的根本要义是以人为本、协调 发展、科学管理。由此可以发现实施科 学发展观的根本出发点是科学管理，而 实施科学管理首先就必须能够对现有的 现状进行科学地评价，只有将绩效评价 融入政府业绩 进行客观化、全面化 地测量，我国的科学发展观政策的执行 才有坚实的基础，才可以及时检查监督 资金使用的效益性和合规性。 二、我国公共支出绩效评价的主要内 容及相关方法 对于我国而言，其真正意义上的公 共支出绩效考评应该是从9O年代后期开 始的，虽然从八十年代改革开放开始我 国多数企业
4、就出现成本预算的情况，但 很多时候这种预算没有办法成为一种考 评和促进企业进一步发展的准确依据。 随着现代企业制度的进一步深入发展， 我国的公共支出也逐步向国际化接轨， 逐步明确了公共支出绩效考评的目的是 通过对公共支出的经济、社会、政治、 环境等综合效益进行评价，并能够把公 共支出绩效考评和预算管理充分结合起 来，实现公共支出的结构优化和效益优 化。 对于公共支出的绩效考评，不同 的绩效考评方法是开展各类绩效考评手 段的基础，不同考评方法的选择直接影 响公共绩效考评的结果。当前我国公共 支出绩效评价方法有很多种，主要公共 支出绩效评价方法有：最低成本法、成 本一效益分析法、目标一结果比较法、
5、 因素分析法、生产函数法等。 最低成本法，又称最低费用选择法 或最低投入法，是指以取得既定效益所 需成本的高低为标准进行绩效评价的一 种方法。适用于那些不易观测或计算公 共支出效益大小的情况。应用该方法可 以分析比较公共支出项目的投入情况， 评价和选择费用或成本最低为最优，例 如社会保障支出项目，该项目通常是以 最低成本为原则来确定最终的支出项 目 这种绩效评价方法的主要适用范围 为公共项目支出的绩效考评。 成本一效益分析法，这种方法的根 本出发点就是以最少的资金获得最大的 产出效益，即将一定时期内的公共支出 项目的总成本和总效益进行比较分析， 在此基础上通过多个方案的比较分析， 选择最优的公
6、共支出方案。这种方案的 选择比较适用于公共支出项目成本效益 能准确计量的项目，对于成本和收益无 法用货币计量的项目则没有办法使用。 目标一结果比较法是指通过将公 共支出实际结果与预定目标进行比较， 从而对支出情况进行绩效评价的一种方 法。由于公共支出具有公共性、公益性 的特征，很多公共支出取得的效益难以 量化，通常很难用单纯的成本一效益分 析法或最低成本法进行定量绩效评价。 因此，运用目标一结果比较法对取得的 实际结果与预定目标进行比较，揭示两 者之间的差异，分析、评估预定目标的 实现程度。 因素分析法指的是将影响公共支出 或公共收入和产出(效益)的各项因素 罗列出来进行分析，计算投入产出比进
7、 行评价的一种方法。这种方法的好处是 能够较为直观地了解项目支出的各项影 响因素，然而这种方法也存在着因素难 Aug2010 I Accountant I 17 学术交流I Academic Exchange 以准确量化的缺点。 生产函数法指的是通过生产函数的 确定，明确公共产出和公共投入之间的 函数关系，进而借以说明投入产出水平 的一种方法。这种方法的应用可以较为 准确地评价综合经济效益，但函数管理 的确定和应用通常较为复杂。 三、当前我国公共支出绩效评价存在 的主要问题 (一)目前的公共支出绩效评价缺乏 法律法规保障和制度规范 改革开放至今，虽然我国经历了 计划经济体制向市场经济体制的重大
8、转 变，然而，一直以来我国公共支出绩效 还是缺乏有力的法律保障作支撑，政府 各部门对财政支出的绩效还是不够重 视，公共支出绩效的评价仍然没有合理 的制度来规范。一个比较明显的现象 是，近些年很多地方政府为自身的发展 经常制定超过地方财力的发展计划和财 政预算，而事实上，这些制定出来的公 共支出预算往往没有成熟的公共支出绩 效的考评环境作为支撑。要知道公共支 出的绩效考评是一项系统性的工作，它 不仅涉及到公共支出考评的实务操作， 还与政府公共管理活动的方方面面有密 切的关联，只有高效的法律法规保障和 合理的制度规范才可以为公共支出绩效 考评工作的推行奠定坚实的基础。 (-)公共支出绩效考评的指标
9、还没 有规范化和标准化 公共支出的绩效考评方法需要以 全面而精确的指标作为评价的标准，而 目前我国的多数公共支出项目的绩效考 评指标还没有完全规范化和标准化。通 常情况下，政府公共支出绩效考评指标 的建立和企业的评价指标的建立不太一 样，公共支出绩效的考评需要一个全面 的崭新的理念，如果完全套用目前企业 集团的绩效考评方法，则不太合适、不 适用。一方面，目前多数公共项目的支 出涉及面广，不同性质的项目其适用的 衡量方法有根本的不同。另一方面，对 于同一类项目的评估，会由于缺乏区间 的可比性和历史可比性，往往难以做出 准确的判断。比如对公共支出设备而 言，不同地区会有不同的标准，地区间 地理位置
10、和发展定位的差别，往往难以 进行横向和纵向的比较。所以，缺乏规 18 Ittml201008 范化和标准化的公共支出绩效考评指 标，我国的公共支出绩效考评工作就没 有办法进一步深入开展。 (三)公共支出绩效考评的公正性还 有所欠缺，考评体系的复杂化容易扭曲 考评结论的客观性 当前我国多数公共部门在执行公 共支出绩效考评体系时，一般是由各财 政机关的职能部门来完成，对于确定的 公共支出绩效考评对象，这些职能部门 应在向财政编制上报预算时确立绩效目 标，且由部门提交相应的绩效报告。由 这个评价体系程序分析可以发现，这种 公共支出绩效考评方式的存在必然会导 致绩效考评陷入部门自评，有失公共支 出绩效
11、考评的公正性。另外，绩效考评 指标设置的复杂性、绩效考评方法的多 样性、公共资源的竞争性等因素的存在 会导致公共部门绩效考评结论的“逆向 选择”激励效应，结果会使得公共支出 绩效考评缺乏相对的客观依据，进而影 响公共支出绩效考评执行部门人员的积 极性。 四、针对我国公共支出绩效存在问题 的解决办法 (一)逐步建立和完善适应我国新世 纪发展的公共支出绩效考评的法律法规 和合理的规章制度 我国公共支出绩效考评应该逐步建 立和完善适应我国新世纪发展的公共支 出绩效考评的法律法规和合理的规章制 度。尽可能地通过合理的制度设计，充 分调动政府各部门公共支出控制的积极 性，争取使公共支出绩效考评的理念深
12、入到公共预算执行的每一个层次，形成 较为严谨的讲究支出的绩效考评环境。 结合目前我国法律规章制度建设的现实 情况，如果我国要建立和建成相对完善 的公共支出考评法律法规环境的话，势 必要经历一段较长的时间，才能够逐步 建立适合我国公共支出绩效考评的工作 制度，进而才能够有效指导公共支出绩 效考评的工作。 (二)建立规范化和标准化的公共支 出绩效考评指标体系 由前面的分析可以知道，当前我国 实施公共支出绩效考评工作开展，既缺 乏较为规范和标准的指标体系，又缺乏 较为准确的数据。因而，如果公共部门 要进一步深入开展公共支出绩效考评的 工作，第一步工作就是要将预算支出项 目标准化，并建立标准化的数据
13、第二 步，确立规范化的公共支出绩效考评指 标体系，刚性支出项目的单位标准支出 细化到每个具体支出项目，在此基础上 才可以做出较为有说服力的评价结果。 第三步，将建立的标准化数据和规范化 的公共支出绩效考评指标体系结合起 来，进而做出较为准确和有说服力的公 共支出绩效考评结论。 (三)建立合规的公共支出绩效机 构，合理应用绩效考评的结论 公共支出绩效考评工作的顺利开 展，其前提之一就是要建立合规的公共 支出绩效机构，选择好公共支出绩效考 评的工作人员，只有这样才能够保证绩 效考评结果的客观性和准确性。合理的 公共支出绩效考评结论是部门进一步安 排公共支出项目的重要依据，也是部门 汇报年度工作的重要决策参考。总之， 公共支出绩效考评结果是公共部门支出 效益的总结，是政府部门绩效评价的重 要组成部分，只有将公共支出绩效评价 的结果进行准确合理地规划和应用，绩 效考评结论本身才具有较高的使用效益。 总之，随着各国政府绩效考评制度 的进一步完善，公共支出的绩效考评是 未来政府效益强化的重要内容和坚实基 础。我国若要早日实现信息化、职能化 的公共政府服务水平，就必须在当前的 市场经济条件下不断提升我国公共支出 的绩效考评水平，不管是理论方面还是 实践方面。臼 作者单位：成都市妇幼保健院
