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1、1全国奶业发展规划（20162020 年）奶业是现代农业和食品工业的重要组成部分，对于改善居民膳食结构、增强国民体质、增加农牧民收入具有重要意义。为促进奶业持续健康发展，保障乳品质量安全，根据乳品质量安全监督管理条例，制定本规划。一、奶业发展现状2008 年以来，各地区各部门认真贯彻落实党中央国务院部署，以保障乳品质量安全为核心，全面开展乳品质量安全监督执法和专项整治，加快转变奶牛养殖生产方式，推动乳品加工优化升级，奶业素质大幅提升，现代奶业建设取得显著成绩。（一）奶业生产能力迈上新台阶2015 年，我国生鲜乳和乳制品产量分别达到 3870.3 万吨和 2782.5 万吨，总体规模仅次于印度和
2、美国，位居世界第三位。乳品市场种类丰富、供应充足，人均奶类消费量折合生鲜乳达到 36.1 公斤，比 2008 年增加 5.9 公斤。奶业已成为现代农业和食品工业中最具活力、增长最快的产业之一。2专栏 1 20082015 年全国奶业生产情况年份奶类总产量（万吨）其中：牛奶产量乳制品产量（万吨）其中:液态奶产量干乳制品产量2008 3781.5 3555.8 1810.6 1525.2 285.3 2009 3734.6 3520.9 1935.1 1641.7 293.5 2010 3748.0 3575.6 2159.6 1845.8 313.8 2011 3810.7 3657.8 238
3、7.5 2060.8 326.7 2012 3875.4 3743.6 2545.2 2146.6 398.6 2013 3649.5 3531.4 2698.0 2336.0 362.1 2014 3841.2 3724.6 2651.8 2400.1 251.7 2015 3870.3 3754.7 2782.5 2521.0 261.5 比 2008 年增长 2.3% 5.6% 53.7% 65.3% -8.3%数据来源：国家统计局（二）乳品质量安全水平大幅提升奶业全产业链质量安全监管体系日趋完善，监管力度不断加强。生鲜乳抽检覆盖所有奶站和运输车，乳制品实行出厂批批检验制度。2008 年
4、以来累计抽检生鲜乳 15.1 万批次，清理整顿奶站 11893 个，奶站基础设施、卫生、检测等条件显著改善。2015 年，生鲜乳中的乳蛋白、乳脂肪抽检平均值分别为 3.14g/100g、3.69g/100g，均高于 生乳国家标准，规模牧场指标达到发达国家水平；违禁添加物抽检合格率连续7 年保持 100%。乳制品抽检合格率 99.5%，婴幼儿配方乳粉抽检合格率 97.2%。3（三）奶牛养殖方式加快转变大力发展奶牛标准化规模养殖，实施振兴奶业苜蓿发展行动，推行奶牛遗传改良计划，奶牛养殖规模化、标准化、机械化、组织化水平显著提高。2015 年，100 头以上奶牛规模养殖比例达到 48.3%，比 20
5、08 年提高 28.8 个百分点。机械化挤奶率达到 95%，提高 44 个百分点，规模牧场全部实现机械化挤奶。泌乳奶牛年均单产达到 6 吨，提高 1.2 吨。规模场全混合日粮饲养技术（TMR）普及率达到 70%。奶农专业合作组织超过 1.5 万个，是 2008 年的 7 倍多。（四）乳制品加工加快转型产业结构逐步优化，婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，淘汰了一批布局不合理、奶源无保障、技术落后的产能，乳制品企业加工装备、加工技术和管理运营已接近或达到世界先进水平。2015 年，规模以上乳制品企业（年销售额 2000 万元以上）638 家，比 2008 年减少 177 家，婴幼儿配方乳粉企业104 家
6、，比 2011 年减少 41 家。奶业 20 强（D20）企业产量和销售额占全国 50%以上，2 家企业进入世界乳业 20 强。专栏 2 20082015 年产业素质变化情况主要指标 2008 2015100 头以上规模养殖比重（%） 19.5 48.3泌乳奶牛年均单产（吨） 4.8 6优质苜蓿产量（万吨） 15 1804机械化挤奶率（%） 51 95规模场全混合日粮饲养技术（TMR）普及率（%） 30 70奶农专业生产合作社数量（个） 2097 15161D20 企业销售额占比（%） - 54规模以上乳制品企业数量（家） 815 638婴幼儿配方乳粉生产企业数量（家） - 104规模以上乳制
7、品企业主营业务收入（亿元） 1431.0 3328.5规模以上乳制品企业利润总额（亿元） 40.3 241.7规模以上乳制品企业税金总额（亿元） 63.6 122.1（五）奶业法规和政策体系日趋完善2008 年以来，国务院及有关部门先后颁布实施了乳品质量安全监督管理条例奶业整顿和振兴规划纲要关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见乳制品工业产业政策推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法等 20 余项规章制度，公布了生乳国家标准等 66 项乳品质量安全标准，出台了促进奶牛标准化规模养殖、振兴奶业苜蓿发展行动、奶牛政策性保险、乳品企业技术改造、婴幼儿配方乳粉
8、质量安全追溯等重大政策，初步构建起覆盖全产业链的政策法规体系。二、奶业发展面临的挑战（一）竞争力不强。与奶业发达国家相比，我国奶牛单产5水平、资源利用效率和劳动生产率仍有一定差距。泌乳奶牛年均单产比欧美国家低 30%；饲料转化率 1.2，低 0.2 左右；规模牧场人均饲养奶牛 40 头，只有欧美国家的一半。农牧结合不紧密，奶牛养殖污染越发凸显。产业一体化程度较低，养殖与加工脱节，缺乏稳定的利益联结机制，产业周期性波动大。国产乳制品竞争力不强，品牌缺乏影响力。（二）进口影响加剧。我国乳制品关税低，只有世界平均水平的 1/5，进口乳制品完税价格大幅低于国内生产成本，导致乳制品进口量激增，从 200
9、8 年的 38.7 万吨增至 2015 年的 178.7 万吨，我国乳制品新增消费的 80%被进口所占。随着欧盟取消牛奶生产配额、中国-新西兰自贸区乳制品关税继续减让和中国-澳大利亚自贸区协定全面实施，国际竞争压力进一步加大。（三）消费信心不足。消费者对国产乳制品，尤其是婴幼儿配方乳粉还缺乏信心。同时，国外婴幼儿配方乳粉价格明显低于国内婴幼儿配方乳粉价格。近年来，消费者到境外购买、邮购、代购婴幼儿配方乳粉增多，乳制品消费外溢，国外品牌市场占有率增加。2015 年进口婴幼儿配方乳粉 17.6 万吨，是 2008 年的 4.8 倍。受此影响，国产乳制品消费增速放缓。 “十二五” 期间乳制品 产量年
10、均增长 5.2%，较“十一五”下降 5.3 个百分点。综合来看，我国奶业发展既存在困难挑战，也面临重大6机遇。从市场潜力看，我国人均奶类消费量仅为世界平均水平的 1/3、发展中国家的 1/2。随着城乡居民收入水平提高、城镇化推进和二胎政策的实施，奶类消费有较大增长潜力。预计 2020 年全国奶类总需求量为 5800 万吨，年均增长 3.1%，比“ 十二五” 年均增速高 0.5 个百分点。 从生产发展看，经过八年的整顿和发展，奶业取得长足进步，已具备全面振兴的基础和条件，随着产业政策的不断完善和国际市场的不断融合，通过转型升级、创新驱动、提质增效、补齐短板，我国奶业将迎来更大的发展空间。三、指导
11、思想和发展目标（一）指导思想全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中和六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以市场需求为导向，以优质安全、提质增效、绿色发展为目标，大力推进奶业供给侧结构性改革，加快转变奶业生产方式。强化标准规范、科技创新、政策扶持、执法监督和消费引导，着力降成本、优结构、提质量、创品牌、增活力，提升奶业规模化、组织化、标准化、品牌化、一体化水平，提高奶业发展的质量效益和竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的奶业现代化发展道路，为实现奶业全面振兴、引领现代农业发展奠定坚实基础。7（二）战略定位1. 健
12、康中国、强壮民族不可或缺的产业。一杯牛奶强壮一个民族，小康社会不能没有牛奶。婴幼儿配方乳粉是重要的母乳替代品。世界卫生组织把人均乳制品消费量作为衡量一个国家人民生活水平的重要指标之一。发展奶业是增强国民体质，尤其是改善青少年营养与健康的重要选择，也是建设健康中国的必要前提和重要标志。2. 食品安全的代表性产业。奶业产业链条长，乳品质量安全保障是一项复杂的系统性工程，也是检验国家食品法规标准、质量监管、企业诚信等体系的试金石。乳品质量安全水平很大程度上反映了我国食品质量安全的整体状况，备受消费者关注，是反映消费者信心的晴雨表。3. 农业现代化的标志性产业。奶牛养殖业是世界公认的节粮、经济、高效型
13、畜牧业，也是技术、资本密集型产业，奶业发展需要现代的物质装备、现代的经营理念、现代的信息技术、现代的生产经营体系为支撑。农业发达国家的奶业现代化水平通常都较高。目前，我国奶业的现代化已具雏形，有望在农业中率先实现现代化，引领农业现代化发展。4. 一二三产业协调发展的战略产业。乳制品工业是我国改革开放以来增长最快的产业之一，也是推动一、二、三产业协调发展的重要支柱产业。发展乳制品工业对于改善城乡居民膳食结构，提高国民身体素质，丰富城乡市场，提高人8民生活水平，优化农村产业结构，增加农民收入，促进社会主义新农村建设具有很大推动作用；对于带动畜牧业和食品机械、包装、现代物流等相关产业发展也具有重要意
14、义。（三）发展原则1. 突出质量安全，健全监管体系。把乳品质量安全放在优先地位，建设以安全为核心的法规标准体系，落实“四个最严” 要求，强化质量安全 监管措施，消除 产业链各环节监管漏洞，建立公平有序的市场秩序。2. 突出利益联结，促进产业融合。完善利益联结机制，密切奶农和乳品企业联系，稳定产销关系，实现风险共担、利益共享。前伸后延产业链，发展种养加一体、一二三产融合的新业态。3. 突出市场主导，加强政策支持。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业市场主体地位，鼓励兼并重组，优化资源配置，增强发展活力。大力发展婴幼儿配方乳粉产业，培育国产优势品牌。更好发挥政府在政策引导、宏观调控、支持
15、保护、公共服务等方面作用。4. 突出绿色发展，加快提档升级。因地制宜，合理布局种养业，以加带养，以养带种，草畜配套，促进奶畜粪便资源化利用。坚持科技和体制创新，优化产品结构，推进节本增效，提高奶业综合生产能力，推动生产生态协同发展。（四）发展目标9到 2020 年，奶业现代化建设取得明显进展，现代奶业质量监管体系、产业体系、生产体系、经营体系、支持保障体系更加健全。奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，产业结构和产品结构进一步优化，供给和消费需求更加契合，消费信心显著增强。奶业综合生产能力、质量安全水平、产业竞争力、可持续发展能力迈上新台阶，整体进入世界先进行列。专栏 3 奶业发展目标主要指标
16、2015 2020奶类产量（万吨） 3870.3 4100 奶源自给率（%） 77.9 70 保障供给能力乳制品产量（万吨） 2782.5 3550生鲜乳抽检合格率（%） 99.34 99乳制品监督抽检合格率（ %） 99.5 99质量安全水平婴幼儿配方乳粉监督抽检合格率（%） 97.2 99 100 头以上规模养殖比重（%） 48.3 70 机械化挤奶率（%） 95 99泌乳奶牛年均单产（吨） 6 7.5 优质苜蓿产量（万吨） 180 540粪便综合利用率（%） 50 75产业素质婴幼儿配方乳粉行业收入超过 50 亿元的大型企业集团数量（家）1 3-510婴幼儿配方乳粉行业前 10 家国产品牌企业的行业集中度（%）- 80四、主要任务（一）优化区域布局根据市场需求、资源环境、消费习惯和现有产业基础等因素，巩固发展东北和内蒙古产区、华北产区，稳步提高西部产区，积极开辟南方产区，稳定大城市周边产区。重点提升奶畜品种质量，加强优质饲草料生产，推
