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1、新疆城镇集中供热设施建设及需求情况调研报告2010 年 04 月 18 日 20:05:41 稿源： 自治区发展改革委新疆地处西北高寒地区，绝大部分地区冬季长达半年之久，冬季供暖是城乡居民的基本生活需求，事关广大群众冷暖和社会稳定，是一项重大的民生工程。实施城镇集中供热是国家和自治区为进一步提高能源利用效率、促进节能减排、减少大气污染、改善城镇环境所采取的一项切实措施。“十五” 以前，新疆仅有乌鲁木齐、克拉玛依、库尔勒等极少数城市实施了小片区集中供热，绝大多数城镇普遍采用单位小锅炉和居民家庭小炉灶方式供热，能效低、对环境污染影响大，严重制约了城镇现代化发展。1998年以来，自治区积极争取国家支
2、持，调整本级预算资金，引导带动社会投资，积极采取多元化融资手段，加强城镇集中供热设施建设与改造，对提高居民生活水平，改善环境，促进地区经济社会发展起到了重要作用。随着新疆城镇化步伐不断加快，城镇集中供热需求增长与供热供给能力不足的矛盾日益突出。为全面了解掌握新疆城镇集中供热设施建设及需求情况，我们对全疆 12 个地州 82 个县市（不含乌鲁木齐市、克拉玛依市及兵团所辖城市）的城镇集中供热发展情况及 2009 年自治区预算内补助投资城镇集中供热项目实施情况进行了全面调研。一、新疆城镇集中供热发展现状及需求情况（一）新疆城镇集中供热设施现状新疆城镇集中供热设施项目大规模建设始于 1998 年，至目
3、前，新疆城镇集中供热热源点多以大、中型燃煤锅炉为主，采用热电联产及地热、太阳能等新能源、新技术方式供暖的极少（目前只有乌鲁木齐和克拉玛依两个地级市及很少的县级市有少量采用）。集中供热热源点建设以新建和改造并重，管网大多由原各单位供热设施改造联网形成，基本都已运行 10 年以上。已建成的燃煤锅炉房及供热管网配套设施在保障现有供热能力外，通过合理调整供热范围，增加管网调控设施，加大改造供热管网特别是二网，供热能力还有一定潜力可挖。根据本次调查统计，截至 2009 年 11 月，新疆县级市和县所在镇（即 12 个地州的82 个县市所在城镇）城镇人口 595 万人，实有房屋面积 18036 万平方米，
4、现有集中供热能力约 1 万兆瓦，集中供热面积 8882 万平方米，集中供热率 54.48%。城镇集中供热率在 020%的城镇 5 个，占城镇总数的 6%；在 2050%的城镇 27 个，占 32%；在 5080%的城镇 41 个，占 49%；在 80%以上的城镇 11 个，占 13%。南疆三地州的喀什地区所辖莎车、巴楚、塔什库尔干 3 个县城，和田地区所辖和田、洛浦 2 个县城，至今没有实施集中供热，城镇供热方式仍然为单位自建小锅炉分散供暖和居民家庭小炉灶取暖。（二）政府投资城镇集中供热设施项目基本情况1.项目地区分布情况在调查的 82 个县市中，由各级政府补助投资支持的城镇集中供热设施建设项
5、目共84 个，占到城镇集中供热设施项目数的绝大多数。其中吐鲁番地区 3 个、哈密地区 3个、昌吉州 6 个、伊犁州直 15 个、塔城地区 8 个、阿勒泰地区 8 个、博州 2 个、巴州 6 个、阿克苏地区 13 个、克州 4 个、喀什地区 12 个、和田地区 4 个。各地政府投资支持的城镇集中供热设施项目个数与其所辖县市数相当，项目数量少于县市数的有和田、博州、巴州和昌吉州 4 个地州。2.项目总投资及资金来源结构84 个政府投资项目建设总投资 440123 万元，其中投资额在 1000 万元以下的项目8 个，占项目总数的 10%；投资额在 10005000 万元的项目 44 个，占 52%；
6、投资额在 500010000 万元的项目 22 个，占 26%；投资额在 10000 万元以上的项目 10个，占 12%。在 84 个政府投资项目建设总投资中，国家补助投资 80420 万元（中央预算内投资 14170 万元、占 17.6%，国债资金 66250 万元、占 82.4%），占总投资的9.07%；自治区补助投资 28170 万元（自治区预算内资金）、占 6.32%；县市自筹资金占 5.01%；企业自筹资金占 39.34%；银行贷款占 24.18%；其他资金占 16.08%。分析看出，新疆城镇集中供热设施项目投资主要为企业自筹，其次为银行贷款，再次是其他投资（以北欧、日本协力等国外银
7、行贷款为主），政府补助投资很少。由此可见，新疆城镇集中供热设施项目建设将面临较大的还贷压力。3.政府补助投资增长趋势在 84 个政府投资项目中，政府补助投资（含国家和自治区）只占项目总投资的15.39%。其中，国家补助投资不仅量小，而且近年来总体呈下降趋势， 19982004年间呈波动状态，1999 年最高 16500 万元，其次 2004 年 11980 万元，最低 2000 年3000 万元，2004 年以后大幅下降，到 2009 年只有 410 万元。自治区因财政资金有限，自治区预算内补助投资多年保持较低水平，在 500 万元上下，近年呈加速上升趋势，1998 年 1156 万元、200
8、8 年 3600 万元、2009 年 18450 万元，2009 年为历年最多，超过了前十年自治区预算内补助资金总额，2009 年也首度超过国家历年最高投资额。4.政府投资项目实施情况截至调研时，在 84 个项目中，已完工项目 43 个，全部在建设期内完成，占项目总数的 52%；在建项目 34 个，预计在建设期内可以完成，占 40%；未开工项目 7 个，占 8%。已完工项目中超投资计划项目 3 个，未达投资计划项目 3 个。（三）新疆城镇供热体制改革情况自 2003 年推行城镇供热体制改革以来，至目前，全疆城镇供热单位已全部改制为有限责任公司，有国有独资和国有控股、民营资本控股 3 种类型，共
9、有供热企业 143家，其中，国有独资及国有控股企业 63 家、占 44%；民营企业 80 家、占 56%。而用热的商品化、货币化改革严重滞后，目前城镇供热收费基本上仍按房屋建筑面积计收，分户计量工作推进缓慢；各地城镇居民采暖费大多也还是在过去冬炭费的基础上发放，不分职务、级别、住房标准，且发放标准普遍偏低。城镇供热价格改革也还没有完全到位，目前城镇供热价格虽都已实现由政府定价，采取社会听证定价制度，但煤热价格联动机制还没有完全建立起来，同时也存在对供热成本核算工作不及时、不到位的问题，供热价格与供热成本之间存在一定偏差，从而导致供用热双方在供热价格问题上存在很大分歧。（四）新疆城镇集中供热供需
10、现状及“十二五” 需求截至 2009 年 11 月，新疆城镇集中供热需求 18036 万平方米，有供热能力约 1 万兆瓦，实际集中供热面积 8882 万平方米，集中供热率 54.48%，供需缺口达45.52%。调查统计，“十二五 ”期间，12 个地州的 82 个县市城镇集中供热设施项目需求达 113 个，项目总投资 1308179 万元，拟申请国家补助投资 617731 万元、占 47.2%。其中，吐鲁番地区 5 个，申请国补资金 17262 万元；哈密地区 6 个，申请国补资金19960 万元；昌吉州 9 个，申请国补资金 109600 万元；伊犁州直 12 个，申请国补资金 88685 万
11、元；塔城地区 8 个，申请国补资金 41971 万元；阿勒泰地区 9 个，申请国补资金 136726 万元；博州 8 个，申请国补资金 20600 万元；巴州 13 个，申请国补资金 63528 万元；阿克苏地区 12 个，申请国补资金 98800 万元；克州 4 个，申请国补资金 16113 万元；喀什地区 19 个，申请国补资金 75702 万元；和田地区 8 个，申请国补资金 41510 万元。 二、新疆城镇集中供热和设施建设存在的主要问题（一）城镇集中供热设施建设远不能满足城镇发展的需要调查分析，目前新疆城镇集中供热率平均为 54.48%，供需缺口达 45.52%，82 个城镇中集中供
12、热率不到 50%的城镇 32 个，占城镇总数的 39%。大多数城镇仍还存在大量小锅炉和土暖气，不仅煤炭利用率低，污染环境，而且引发群众强烈不满。如博乐市因集中供热能力不能满足城市发展需要，目前仍有 19 座小锅炉尚不能关闭；伊宁市则出现了要求纳入集中供热，而得不到满足的群众集体上访事件。另外，部分城镇已实施集中供热的城区，还存在供热系统超负荷运转，供热效果欠佳等问题。如奎屯市一网的水力平衡是根据 2000 年当时供热区域的房屋容积率测定的，现容积率已发生了重大变化，管网水力平衡失调，“小马拉大车” 使供需双方均遭受损失。城镇集中供热设施建设严重滞后于城镇化发展需要，已成为当地政府面对的也是困难
13、最为突出的重大问题。随着城镇化步伐的不断加快，城镇规模的扩张和城镇人口的不断增长，对供热的需求也在快速增长，本次调查统计，预计“十二五”将新增供热需求面积约 16820万平方米，相当于目前集中供热面积的近 2 倍，“ 十二五”新疆城镇供热设施建设任务将十分繁重。（二）城镇集中供热设施条件普遍较差，无法保障集中供热效果调查了解，新疆城镇集中供热设施建设中，热源点新建较多，但供热管网、换热站等集中供热传输设施大多为原单位片区分散供热系统归并而来，特别是老旧建筑区的二网管道，新建的甚少。集中供热传输设施普遍存在管道渗水、系统控制和调节设施不够等问题。如塔城市中心城区，二网基本由过去分散供热管网连接而
14、来，目前管网老化严重，经常出现“爆管”；裕民县集中供热设施系统中没有换热站，不得已采取直供，热损失大，部分锅炉甚至还是人工上煤和除渣。与此同时，近几年来，国家加大节能减排工作力度，要求供热企业对燃煤锅炉配套除尘设施增加脱硫功能，供热系统安装自动监控设施，但目前绝大多数城镇供热设施条件达不到这一标准要求，其根本原因是投入大，企业不愿或无力配置。城镇集中供热设施条件差是建筑室内温度偏低或不稳定、居民不满意、供热企业节能减排效果不佳的主要原因之一。（三）城镇集中供热设施建设资金投入严重不足，造成供热能力始终滞后于需求增长从新疆已实施的城镇集中供热设施建设项目融资渠道看，第一是企业自筹，第二是银行贷款
15、，二者共占项目总投资的 64%。由于城镇供热是重大的民生工程，供热价格由政府按照微利原则定价，供热企业属微利行业，普遍效益不佳，企业自筹能力非常弱，已建成的项目还款难度很大。另外，从实地调研看到，城市比县城供热设施条件明显要好，但多为利用各种外国政府贷款所建，如伊宁市、博乐市，同时也面临较大的还款压力。如伊宁市供热公司用固定资产折旧偿还贷款，企业自身没有积累继续扩大投资建设。而从 19982008 年的 12 年看，政府补助投资极少，特别是中央政府投资近年来逐年减少。现状情况是，一方面供热需求在快速增长，迫切需要加大投资加快供热设施建设；另一方面中央政府补助投资在大幅减少，加之新疆各级地方财力
16、十分薄弱，每年投入集中供热设施建设的资金虽有增长，但也非常有限；再一方面企业自筹、银行贷款的困难也越来越大，新疆城镇供热设施建设面临很大的资金缺口问题。调查统计分析，在目前 84 个政府投资城镇集中供热项目中，政府补助投资（含国家和自治区）仅为项目总投资的 15.39%。和田、博州、巴州和昌吉州 4 个地州的 11 个县市至今没有得到过国家和自治区补助投资支持。本次调查统计，“十二五”期间新疆城镇集中供热设施建设需求非常大，总投资约 131 亿元，是过去 12 年间总投资的 3 倍。可以说，筹资压力和建设任务都非常繁重。（四）供热体制改革进展缓慢，旧矛盾与新问题并存。1 供热单位市场化改革面临新困难和新问题新疆城镇集中供热单位在改制前，大多是隶属县（市）政府城建部门的事业单位。政府试图通过供热单位体制改革，将供热行业推向市场，由市场调节保障供给。目前新疆城镇供热单位民营企业占总数的一半以上，但近年来在不少地区又出现了“国进民退”现象。从实地调研的情况看，民营企业供热效果普遍不及国有或国有控股企业，完全交由民营企业供热的城镇，
