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1、一、城市规划评价概述（一）城市规划评价的作用城市规划评价是指为特定目的，在特定的规划设计阶段，对规划编制成果作出方案优劣和工程技术经济是否可行的判断。由于城市规划涉及到方方面面的利益和许多错综复杂的问题，需要从不同角度探讨不同的解决方案，并通过评价来综合分析各方案的优缺点，集思广益地归纳集中，最 终选择一个经济上较为合理、技术上较为先进的综合方案。简而言之， 评价的作用就是筛选和优化方案，使之更可行、可靠和可信。（二）城市规划评价的主要方法1专家评议这是目前最常见的一种方式。由于评价人具有基本一致的专业背景和丰富的实践经验，通过对不同方案的比较分析，可以揭示各方案的本质差异和优缺点，并 选择出
2、相对而言最佳的方案。一般来说，专家评议内容涵盖三方面：一是规划作为一揽子计划在文件中所表达的工作内容，包括实证研究、目标、需求与 问题、假 设和推理、具体建议和实施措施等。二是规划方案所表达的具体内容。三是规划方案实施后的预期后果，并往往侧重于规划方案的先进性与科学性。2业主评审指委托方召集有关部门参加的对规划方案进行更为细致的评审。委托方通常包括城市政府、城市的领导和委托任务的业主。由于参加 评审的各方均具有不同的背景，在城市规划中扮演着不同的角色，因而有必要在评审时确立比较客观的评价标准。城市规划的目的不应停留在研究决策阶段，更主要的是付诸行动和实施管理。业主评审要协调各部门、各方面的利益
3、，只有各部门的矛盾协调好了，规划才能更加合理，实施才有保障。此外，规划文件的内容和深度是否达到委托方要求和相关技术规范管理规定，也需通过业主评审进行进一步的核审。所以，业主会审通常侧重于规划方案的合理性、 规范性和可行性。3公众参与规划既是一个理性推理过程，也是一个民主决策过程。规划方案涉及到各种各样的群体、部门、 组织和个人，他 们在规划实施过程中均有各自的利益关 联和影响。因此，通过适当途径认真倾听他们的呼声，吸收其合理建议，既有助于规划的完善，也有助于社会对规划实施的理解和配合。公众参与侧重于规划方案的公正性和广泛性。（三）城市规划评价的一般程序通常按三个步骤进行：一是规划编制单位提交规
4、划成果并进行汇报讲解。二是评价人发表意见和建议。三是将意见和建议归纳总结，由 编制单位据此完善方案。由于以上三种评价的侧重点不同，编制单位的方案表达也应有所侧重。另外，外地专家对本城市了解不深，还需安排实地考察和补充介绍一些背景情况。二、城市总体规划的评价（一）评价的基本观点1区域的观点城市并非孤立存在，任何城市与周边地区均有着千丝万缕的联系。同样，城市中的某一地段也与其他地段紧密关联。在总体规划的评价工作中，首先要从规划方案所限定的地域范围跳出去，从大到小、从上到下、从外到内地研究编制的方案，而不能就方案论方案。如果一开始就”身在庐山中”，往往难以看清方案宏观决策的正误，开头若错， 结果总是
5、错的。所以，对一个城市的总体规划必须从更大的区域环境来研究。同 样，城市某个地段的详细规划则应纳入城市整体考虑，避免出现大的失误。例如， 20 世纪 90 年代初某县级市因发展势头好，拟建一保税区，市里提出的目 标是国际一流，建 设量高达 900 多万平方米。方案评议时专家并没有就方案本身的结构布局、交通组织和景观设计等发表过多意见，而是研究分析了该区域的经济发展和外贸量增长，通过类比分析得出建设量不宜超过 100 万平方米的结论。显然，原 规划方案即使做得再好，也失去了存在的基 础。时至今日，首期建设的几栋高层写字楼封顶几年尚未有人使用，证明了专家意见的正确。市里在昕取专家意见后压缩了开发计
6、划，从而避免了更大的损失。2系统的观点系统观点来源于系统论，它认为任何一种存在都是由彼此相关的各种要素所组成的系统，每一种要素都按照一定的联系性而组织在一起，从而形成一个有结构的有机统体。系统中的每一个要素都执行着各自独立的功能，而这些不同的功能之间又相互联系，以此完成整个系统对外界的功能。规划认为城市就是一个开放的巨系统，它由许多子系统构成。城市总体规划评价就是通过对城市系统的各个组成要素及其结构的研究，揭示这些要素的性质、功能及其相互关系，全面分析城市存在的问题和相应对策，从而在整体上对城市问题提出解决的方案。3整体的观点城市是不可分割的有机整体，只有构成整体的各部分彼此协调，整体的效能才
7、会最大，所以局部服从整体是规划的一个原则。 规划的目的在于引导城市有序发展，以利于城市经济合理发展，以利居民健康、安全、舒适地生活，并实现其他社会、环境发展目标。因此，规划评价要对城市中各类组成要素之间的协调和相互关联的处理是否得当进行判断，尤其是对城市土地使用和各项建设之间的关系安排是否得当进行判断。在城市规划过程中，局部与整体的利益冲突屡见不鲜。例如，某 单位大院阻断了城市东西向的交通联系，使城市运营效率降低，整体效益受损，就有必要加以 协调解决。现实中还会出现一些更复杂的情况，例如某大城市有一个区恰好位于城市的水源保护区及生态环境敏感区，由于经济增长的压力，区政府也想在这些地段进行大规模
8、开发建设。 显然，如果照此思路规划建设，其代价是城市水源受到威胁，生 态环境遭到破坏，城市的整体效益受损。面对这种状况，规划应该运用调控手段，抑制不合理开发，同时，建议政府采用财政转移支付等手段，对因此不能开发的地区予以适当补偿。4综合的观点规划通常要考虑规划方案可能引发的各种后果，并从经济效益、社会效益、环境效益三个方面来综合评估。单纯实现其中一个或两个目标不是规划的追求，规划总是希望寻求三个效益之间的一个平衡点。例如，在旧城改造中，若 对开发强度不加控制，可能会使地价较高，经济效益较好。但是，过度开发会加重旧城各 项设施的负担，环境效益下降，市民也会有意见。同样，若将开发量控制在理想状态，
9、又可能由于经济因素而不便操作。因此，最终的开发量可能就是三者之间的平衡点。5动态的观点规划评价不但应有长远的观点，而且还应有动态的观点，二者的差别在于，前者注重未来和终极状态，而后者注重从现在开始并不断向未来趋近的过程。现实中经常出现的问题是决策者往往被眼前利益所迷惑，这可能与政府任期内的” 政绩”压力有关。例如，某市开发区几年前引进了一个热电厂项目，准备向旧城企业供热，并选址在靠近旧城的西侧不远处的山峰下。该山是城市景观轴线的对景，又是城市近郊公园，山下环境优美，极具开发价值。但热电厂 100 多米高的烟囱占据了人们的视野，对周边景观环境将造成不良影响。此外，随着城市功能的调整，旧城工 业将
10、外迁至城西工业区，热电厂接近现状热负荷中心将会变成远离未来西部工业区的热负荷中心。基于此，规划建议将热电厂西移，但此建议最终未被采纳，只是象征性地西移了 100 米。三年后，开发区后悔了，高高的烟囱使众多开发商踌躇不前，使该区失去了许多开发良机，同 时，旧城工业也所剩无几了，热电厂不得不酝酿搬迁。此类教训应当认真总结。动态的观点可以使规划工作避免”短视”和” 近视”，使 规划在政府任期的近期政绩和长远目标之间找到一个契合点，既实现领导为官一任、造福一方的心愿，又做到前人种树、后人乘凉，使城市向更好的未来不断趋近。（二）评价的主要内容由于规划涉及的内容很多，作为城市政府的领导和决策者在城市规划评
11、价时要紧紧抓住主要矛盾，高屋建瓴，把握全局。对城市总体规划方案评价时，应该重点把握城市性质、城市规模、城市 发展方向和城市用地布局结构与道路网系统。1城市性质城市性质决定城市的特性，影响城市长远发展，影响城市用地的功能组织和设施水平。如果城市性质确定失误，城市 发展可能走偏方向，城市建设可能盲目行事，反之， 则依据充足，部署有序，特色鲜明。确定城市性质的依据是区域分工和城市自身发展因素，要把握好宏观区位中城市的主导职能，定位要准确，表述要精练。由于对城市性质理解不深，现实中常出现下面三类问题。一是内容空洞、缺乏个性。如某城市性质写为，根据我市自然地理条件、历史特点及现有基础和发展的可能性，将我
12、市建设成为工业、交通发达， 风景优美，环境整洁 的社会主义现代化工业城市。这几句话显然大多数城市都可以套用。二是定位不当，人为拔高。一些城市，尤其是一些中小城市，不顾客观现实，贪大求高， 给自己冠以一些”区域”、 ”全国”、甚至” 国际”的头衔，其结果不是失去对城市建设的指导意义，就是因误导带来重大的损失与浪费。三是不分主次、罗列职能。如某城市性质拟写为地区所在地，是本省西部的政治、 经济、文化中心，交通枢纽，是一个以支农机械、基础工业为主，发展轻工 纺织为重点，并相应发展仪表、电子、化工原料的生产城市。这是典型的对城市性质与城市职能的曲解，认为不列入性质中就等于不发展该职能。现简列几个由国务
13、院批准的总体规划中对于城市性质的表述：武汉市：湖北省省会，我国中部重要的中心城市，全国重要的工业基地和交通、通信枢纽。宁波市：长江三角洲南翼经济中心，我国东南沿海重要的港口城市。开封市：河南省东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，旅游胜地。抚顺市：重要的能源、原材料工业基地，以石化工 业为主导的现代化工业城市。2城市规模城市规模是规划的基本参数，影响城市发展全局，影响规划布局结构，影响各 项基础设施和公共设施的数量和标准。多年来，城市规划力求寻找科学的预测方法来把握城市的发展速度，力求较为合理地预测规划期末城市的大致人口规模，并在实践中探讨了多种预测方法。实践证明，在没有突变因素（政策因素
14、和外来因素）的情况下，规划预测基本接近实际状况，反之， 则差距较大。有鉴于此，在规划中常采用两个办法来弥补，一是多种 预测方法互相校核，二是提倡双系列（宏观与微观）多因子（自然、经济、社会）分析法，尽量把某些可能出 现的突变因素考虑进去。对于城市规模的评审须掌握两个要点：一是看规划是否运用了多种方法预测并进行校核?其规模是否大致符合实际? 有什么突变因素未加考 虑?二是不要把规模当成目标。规划师是从预测的角度推算城市人口规模，城市的领导者往往是从经济社会发展的需求角度展望人口规模，不同的角度是需要的，只要是实事求是，科学 预测，而非盲目求大就是可行的。在我国加快城市化进程的今天，要注意我国在城
15、市规模预测方面的历史经验教训。唯物辨证地处理好规模预测很有必要，一方面切不可脱离实际人为地盲目求大，一方面又不可不顾实际需求，盲目地人为压缩。 总体规划 20 年为期，要准确 预测 20 年后的人口规模，存在很多困难，只能有一个大体符合实际的预测。 由于不可预见因素很多，在人口和用地规模上适当留有余地，以适应变化，是很有必要的。3城市用地发展方向城市用地发展方向是指城市各项建设规模扩大所引起的城市空间地域扩展的主要方向。在缺乏规划引导的自发发展情况下，城市一般向四处蔓延，而随意蔓延的城市 发展会带来许多弊端：缺乏合理的城市结构、远离城市的中心、低效的土地利用、中心区的 过度拥挤、环境的破坏、绿
16、化和休憩、空 间的缺乏、市中心各种设施的过度集中等等。城市规划最为关注城市的有序拓展，规划中所确定的发展方向应有利于调整城市结构、优化布局形态；应有利于城市功能组织、提高运营效率；应有利于节约开发成本，保护耕地和自然、历史文化遗产。确定城市用地发展方向一般采用综合分析的方法，先对用地的自然条件作出评定，确定适建、不适建及有条件适建的用地，再根据城市形态演变规律分析城市的发展趋势，同时考虑内外部条件的改变对城市产生的影响，分析城市进一步发展的引力和阻力，最后根据城市结构布局的调整完善加以确定。适用性评价主要依据工程地质条件得出，如山体、水域、地下矿藏及各种不良地质现象（断裂带、冲沟、滑坡、洪水淹设区等）都不宜作为建设用地。因此，在用地条件受到制约的城市（山区、河谷、滨海），用地 发展方向选择的余地小，而平原城市选择余地则较大。城市用地发展方向选择时，有两个要点应该把握：一是门槛问题，时机不到不轻易跨越门槛。如上海直到 20 世纪 90 年代才跨越黄浦江开发浦东，株洲到第四版规划才提出跨湘江发展构
