四川基层政改之惑

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1、 过去12年间，各种关于民主选举、政治体制改革的尝试，使四川成为中国基层民 主创新最为活跃的地区。但是，这些改革的“真接受益者”主要是相关官员，而并非 普通民众，理论上那种好官员将给民众带来好处的情况并没有及时出现。 四川基层政改之惑 201 0年6月，一向以基层政治改革实 验而闻名的四川省又出现了新的“全国 首例改革”：德阳市罗江县下辖调元镇 的刘圣会、御营镇的李国喜两名县人大 代表，分别在本地新设立的“专职人大 代表工作室”开始了工作。照计划，罗江 县将各片区人大代表小组长专职化，设立 办公室，给予调研经费，将其生活补助纳 入财政预算，确保其专门履职。专职代表 每月底向县人大常委会汇报本片

2、区经济社 会发展、政府机关履职以及社情民意等 情况。 但是，知名政治学者、世界与中国 研究所所长李凡却对这项改革提出了质 疑： “按照过去四川基层政治改革的许 多历史经验以及现实情况来看，专职人 大代表的工作情况很难有所作为并且长期 坚持下去。” 情况的变化比李凡预料的还要来得更 快。仅仅半个月之后，调元镇、御营镇以 及其他正在进行此项工作的乡镇都接到上 级通知：停止专职人大代表的工作进展， 已经形成事实的想办法解决。 李凡随即表示，这样的情况在四川省 并不少见，相关官员也不会被处罚， “也 不会因为有了这样的遭遇而杜绝以后出现 新的改革措施，因为四川注定是中国一处 难得的基层民主改革的实验区

3、”。 基层政改12年 “在雨中，我们选择了你!”张 仍然可见的新闻照片诠释着1 998年1 2月 的那个雨天，6000余名普通选民扶老携 幼，以手中的选票直接选出自己的父母 口文图尹鸿伟 官的1青景。 尽管此前四II省遂宁市已经尝试着 出现“保石镇镇长公选”、 “东禅镇和莲 花镇党内公选”及“横山镇公选出党外镇 长”等事例，但l 998年初就任遂宁市市中 区区委书记的张锦明并不十分满意，她一 直为现实中的“官场腐败”、 “干部的选 拔和任用制度”和“基层党组织的信誉” 的负面情况难堪，希望找到一些出路。同 年1 2月，张锦明主导进行了“步云直选乡 长”政府提名的候选人，6236名普通 选民投票

4、，乡镇人代会以选后确认的方式 承认选举有效，中国第一位直选乡长由此 诞生。 但随后有人“发现”： “步云模式” 违反了宪法中“乡(镇)人代会选举 产生同级政府正副职”的规定。不过四 川省委认为其并非是对宪法的违背，而 是超越。不久，张锦明升任遂宁市副市 长，分管社会事务。历史背景是，早在 1998年5月，四川省委组织部已经在眉山 市青神县南城乡进行过次秘密的乡长 直选试点工作，理论上张锦明并非拔了 直选乡长头筹，但南城乡的尝试在数年之 后才被解密。 2001年，四川省委组织部出台了一个 导向性规定，明确要求不再进行乡镇长直 选，但鼓励探索乡镇党委书记直选工作。 所谓“公推直选”，是指由党员公开

5、推荐 候选人，而不是由党组织以各种形式委派 或者决定。 与之相对应的变化是，2002年1 1 月，党的十六大明确了“党内民主是党的 生命”，使党内民主改革出现了极大的操 作空间。这些情况似乎不难解读：一般乡 镇的党员只有几百上千，比上万人的乡长 直选更易操作。更为关键的问题是，如此 选出来的书记能够“推己及人”，以后更 利于党的基层民主工作开展。 2002年，步云乡又启动了第二次民 主选举实验，已身为副市长的张锦明在 幕后导演了一场 近完美的体制内“直 选”基层群众直选出惟一的乡长候选 人，再进入人代会等额选举。2005年，在 中央编译局等单位主办的地方政府创新奖 上，第二次步云“直选”获得嘉

6、奖。两次 “直选”，本质未变，结局殊异，张锦明 深感“尊重体制，才能改良和完善”， “中国要在民主的实践中学会民主，执政 党的民主才能带动整个国家的民主”。 “一切探索和创新都必须循序渐进，在宪 法和党章的范围内进行。”这是一名四川 基层官员参与改革后的切身感受。 第二次步云直选后不久，张锦明调任 雅安市委组织部长，便继续在党代会常任 制试点的基础上重操选举。仅一个月后， 雨城区、荥经县就实现了中共历史上的第 一次县级党代表直选，区委书记也须报名 才能参选。 2004年2月，张锦明升任分管组织工 作的市委副书记，随即便在芦山县试行镇 党委书记全民公推、党员直选，以及镇团 委书记、妇女主任直选的

7、改革。其后，她 又在仁义等四个乡镇全面开展人大代表选 举和党委班子政府班子选举改革。国家权 力体系中的政府、政协、人大、党委，几 乎所有可以尝试的改革点均被涉及，甚至 连妇联这样的社团组织，亦未漏过。 Jii；i部NEW暖FST 2010年第9蚓45 新闻追踪 罗江县调元镇的专职人大代表刘圣会已经变身为“幸福调解员” 同样，自2002年1 2月担任成都市新 区委书记的李仲彬也进行了一场“民 启蒙运动”从开放“三会”到公 直选乡镇党委书记，再到民评官，民 活动中的选举、管理、监督范畴全部 。 仅2004年，四川省包括雅安在内的 个市州30个县(市、区)开始试点 镇党委书记“公推直选”，直接选举

8、45名乡镇党委书记。此后，江苏、湖 、河南、陕西等省也逐步推行公推直 试点。 2005年9月，李仲彬调任四川省最贫 巴中市，次年担任巴中市委书记。随 后，各种政改工作又在 巴中地区自然掀起。他 认为，党内民主是党的 生命线，所以现在党内 民主要先行，通过党内 民主来推动人民民主， 人民民主反过来也会促 进党内民主。 过去l 2年间，各 种关于民主选举、政治 体制改革的尝试，在四 川省内一直此起彼伏。 也正因如此，各种各样 的“改革者”也不断涌 现，他们的人和他们所 做的事情，也始终被外 界所关注：张锦明、李 仲彬、刘谦祥、冷刚、 白刚、曾万明由于 这些“改革官员”、 “政治明星”在基层民 主改

9、革上的坚定不移， 使四川成为中国基层民 主创新最为活跃的地 区。 相对贫困、封闭 的四川省，移民文化深 厚的民众对摆脱困境、 改变现状充满了期盼， 因此也就出现了“越穷 越愿意革命”的现实图 景。李凡认为： “四川 的基层政治改革来源 大致可以从三个方面来划分：一是上级 交办实验，二是四川省内主动尝试，三 是个性官员自己进行。事实上，这些实 验是在四川省委主要领导的过问下进行 的，也始终与中央高层保持着情况反馈 的通道。” 值得注意的是，在这些改革的背景 下，旁观者也渐渐发现“直接受益者” 主要是相关官员，而并非普通民众，理 论上那种好官员将给民众带来好处的情 况并没有及时出现。于是，已经有学

10、者 公开表示：不主张过于强调四川这批改 革官员，这样会使改革导入一种不好的 方向。 思路与方式的更新 回过头来看，张锦明主导“步云直 选”，因她的离去只进行了两届就没有 再进行下去，曾经的政改参与者已然自 我否定， “当年做的事究竟有什么价 值?”即便曾经冒雨投票的6000多选民， 除了对取消农业税发自内心感激外，态度 亦是嗳昧。 再看雅安，比如政改实验地荥经县， 经济指标却在下滑，虽没有直接证据说 明这与政改有关，但其现实意义正遭受怀 疑；四位公选出来的镇党委书记，半年换 掉了三位，改革的探索最终变成了当选者 在传统体制下升职的阶梯。2007年5月， 为解决监督同级党委和纪委而产生的党代 会

11、监督委员会，在雅安市雨城区试运行了 三年后，方案悄然不见。 可以对比的一种情况是，类似的基 层改革并不独现于四JIl。1 999年初，广 东省深圳市大鹏镇在换届中试行了“两推 一选”的选举方式，随后还有河南新蔡、 福建莆田与龙岩等地区的改革间或见诸媒 体。从2004年以来，云南省红河州也进行 了迄今为止全国最大规模的乡镇长“直推 直选”试验。 但是，所有这些地区的改革依然有着 同样的命运：当时的主政官员一离开，很 多工作就停滞下来，甚至重新回到原点。 “通过改革后的民主选举方式，乡 镇干部必须对选民负责，选民在竞选中 可以对其进行有效的批评和监督，而干 部要在其执政期间对选民负责，将自己 持续

12、置于选民的监督之下。”李凡说， “四川省在这些方面作了许多有益的尝 试，但是也出现了一些失误，甚至留下 了不少遗憾。” 他表示，四川选举改革的高潮发生 在2000年前后，但是后来改革重点从社会 民主转向党内民主， “我不认为转向党 内民主是一个改进，而是因为推进社会 民主遇到了阻力和问题，包括政治风险 的问题，操纵选举的问题，这是四JIl的 改革者们从民主的安全性上考虑作出的 策略调整。” 但各种各样的基层政治改革还继续出 现在四川，也不断产生新的困惑。201O年 3,Ej，巴中市巴州区白庙乡公开了1月份的 公共财务支出， “希望通过财务公开，缓 和乡里的干群矛盾”。随后，巴Jt、区决定 在全

13、区52个乡镇推广白庙乡公开财务支出 的做法，每月1o日前把上一个月的收支情 况全部公开。 直接参与了此项改革工作的李凡说： “财务公开也带来了许多难以想象的后 果，不但官员之间争议大，甚至产生了严 重的对立。例如四川省一个厅级单位本来 计划到巴中市召开全省工作会，要花不少 钱，但听说要公开所有财务情况，于 是婉言更换了地方。” 李凡认为，这个事例说明了社会现实 的复杂性。虽然坚持财政开支全面公开， 有助于打造廉洁政府，但在目前的制度环 境中，廉洁反而让它难以从上级政府那里 争取到资金；而作为民众方面，总觉得财 务公不公开都是政府和官员的事情，与 自己并没有多大关系，既没有兴趣也没 有机会参与其

14、中，因为他们更关心的是 道路问题、饮水问题、用电问题什么时 候能解决好， “所以这个事情热闹一阵子 后又凉了”。 自2003年起，成都市从规划开始推进 城乡一体化改革。2008年4月，为了进行 农村产权改革，开展土地确权，成都邛崃 市油榨乡马岩村村民选举产生了“村议事 会”，随后村里的大小事都必须由“议事 会”讨论决定，然后交给村委会去具体执 行。 “议事会”是成都此番改革中的一个 “意外”收获，随后其却成了改革的最关 键的环节，并成为成都基层民主建设的一 部分。如今，成都几乎所有村都有了或正 在选举各自的村民议事会， “老百姓的事 情老百姓自己商量决定” 而罗江县专职人大代表工作在201 O

15、年 7月中被叫停后，当地并没有简单地“恢 复原状”，而是巧妙地将其与县里“建设 中国幸福家园”的工作结合起来，让已经 在上班的专职人大代表变身为“幸福调解 员”。现在工作身份为“调元镇幸福罗江 促进室调解员”的刘圣会说： “身份变 了，但是工作仍然在做，仍然接待群众、 收集民意及反馈情况，只是不再突出县人 大代表的身份，工作更多以镇里为中心 了。” 目前，在“调元镇幸福罗江促进 室”，刘圣会每天头顶着“做群众贴心 人”几个大字，精神抖擞地开展着自己的 工作，已经得到了很多群众的信任和拥 护。她说： “身份和名称其实不是全部， 最重要的是自己有机会开展工作，可以帮 助老百姓解决具体问题和困难。”

16、 显然，四川大地上的基层政治改革内 容总在推陈出新，那些曾经的个性改革官 员们渐渐不再受到追捧，甚至很可能将成 为历史的记忆。 奉命与自发的差别 现在，基层政改方面被相关学者提 及最多的两个地方分别是四川I省和浙江 省两地都是获中国政府创新奖最多的 区域。李凡认为，四JI J偏居西南，经济相 对落后，却政治明星、改革官员辈出；浙 江位居沿海，经济充满活力，却难以发现 官员的踪影；即四川的改革往往是人成 名，浙江的改革则是“事出名”。 的确，张锦明201 0年1月又调任四川 第二大城市绵阳市委副书记，其改革的过 程也是她的政治升迁过程，表明了体制和 上级对她的肯定。另外的一位改革代表人 物李仲彬也同样如此。 这些情况都证明，四川省的改革者都 获得了升迁，意味着其改革得到了肯定和 推广，或者至少得到了四川高层的支持。 由中央编译局主要负责的“中国地方政府 创新奖”，其中创新者是否得到升迁就被 作为回访指标之一。 另外需要提及的是，四Jll省的组织部 门不但能够保护改革内容及改革者本身， 也能及时吸纳并制度化推广，甚至