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1、论政府服务化的制度建构 论政府服务化的制度建构 余敏江 内容提要政府服务化是一个管制成分逐渐递减而服务成分逐渐递增的过程，同时也是一 个以信任整合替代权威整合、经济整合，以合作观念替代层级观念，以充分的开放性替代封闭性 的过程。政府服务化的制度建构是由对制度变化的需求和供给两方面的因素变化而引起的是 制度供给与需求因素的复杂互动过程。政府服务化制度建构的路径是创新公共服务体制。重心 是建立政务咨询、资讯公开制度以及公共服务承诺制度、公共服务绩效评估制度、公共服务申诉 制度、z,X-共服务行为问责制度。 关键词 政府服务化 制度建构 余敏江，苏州大学政治与公共管理学院副教授 215123 实现政
2、府服务化是深化行政管理体制改革、实 现政府与公民社会合作共治和构建和谐社会的必要 途径。目前，学界从政府职能重塑、政府工作方式改 变、政府服务体制和机制创新的角度对实现政府服 务化作了有益的探索，形成诸多富于成效的研究文 献。然而，具体到政府服务化制度层面的理论研究还 比较薄弱。很显然，政府服务化制度建构在为政府服 务化的进程提供保障的同时，还要推动一个普遍的 社会合作体制的建立，去引导公民积极参与，这也是 政府服务化自身得以实现的根本路径。 一、政府服务化的概念约定 近年来，中国政界和学界基于现实国情提出“服 务型政府”的概念。“服务型政府”这个概念的提法固 然有一定的周延性和合理性，但是，
3、政府毕竟是公共 权力的行使者，而公共权力具有一定的强制性。政府 治理的手段理应包括管理、管制和服务，或者是三者 的混合并存，而不可能仅仅是服务。比如说行政审 批、交通管制、市场监管、社会治安管理、突发事件管 理等等，就必须依赖于政府的管制或管理。因此，政 府服务化这种提法就相对更加确切。所谓“化”，就是 一种趋势，一种动态过程。政府服务化，就是指政府 在公民本位、社会本位理念指导下，按照公民意志组 建起来的以公民服务作为社会治理的终极价值，并 依据这一价值创设社会治理的制度和行为模式的动 态过程。 本文系国家社科基金重大招标项目“地方服务型政府建构路径与对策研究”(o9&ZDo63) -250
4、- 江苏社会科学2010年第3期 政府服务化首先体现着管制成分逐渐递减而服 务成分逐渐递增的趋势。自政府产生以来，政府管理 社会公共事务大致经历了三种模式的演变，分别是 统治型管理模式、管理型管理模式和服务型管理模 式。统治型管理模式依托的条件是传统农业文明和 家长制的存在。统治型管理模式由于其形式非理性 和极强的阶级正义取向，对经济和社会发展产生重 大的消极影响，造成了人的异化，因而注定要在人类 社会发展过程中被淘汰。管理型管理模式依托的条 件是市场经济的充分发展，特征在于“管制具有支配 性”。随着经济社会的发展，崇尚标准化、规则化、程 序化和层级节制的管理型管理模式，在变化迅速、信 息丰富
5、、知识密集的知识经济时代已不能有效地运 转，对此管理模式进行改革成为必然的趋势，政府服 务化因此呼之欲出。在政府服务化的过程中，管理或 管制关系日益式微，代之而起的是一种服务关系，管 理主体是服务者，管理客体是服务的接受者，这是一 种新型的社会治理模式。当然，政府服务化并非取消 管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束， 有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而 管制。 除了政府的服务成分递增外，政府服务化也是 一个以信任整合替代权威整合、经济整合的过程。历 来政府都存在着以下三种整合因素：权威因素、经济 因素、信任因素。统治型政府将权威因素作为其整合 力量，而管理型政府将权威因素和
6、经济因素综合使 用作为自身的整合力量。在官僚制中，由于权威因素 而必然出现层级观念以及谄上欺下的不正之风，而 由于经济因素，利益的纠纷必然渗透于整个官僚组 织中，所导致的后果是以邻为壑，明争暗斗，寻租行 为泛滥。这些负面效应的出现，使得政府的整合目标 与达成的最终结果出现偏差。而信任整合却能够修 正这种偏差，并且促成官员之间为了整体的利益而 精诚合作。因此要实现政府的服务化，首要的出发点 就是转变整合机制，用信任整合替代权威整合和经 济整合。“对于人们的合作来说，信任不仅是必要的 前提，而且人们的合作能力也在很大程度受惠于信 任。因为，人的合作能力并不等同于人的知识水平以 及其他行为能力。比如
7、，一个人可能会拥有很强的独 自生存能力、竞争能力，但在与他人的合作方面，却 表现得能力很弱，特别是当他始终用狐疑的眼光看 着共事伙伴时，他的合作能力可能是零，无论在其他 方面他有着多么强的能力，都会被屏蔽在合作关系 政治学研究 之外。在这种情况下，信任就是最好的把人的各种能 力整合成合作能力的因素。”f11由此可见，以信任整合 机制来取代经济权威整合机制可以使政府内部形成 普遍的合作，这种信任合作将使政府的运行出现1十 12的功效。 与政府的信任整合相对应，政府服务化还是一 个以合作观念替代层级观念的过程。要实现政府的 服务化，就必须打破官僚制。在官僚制组织中，层级 观念灌输在每一个人的头脑中
8、，不得有任何逾越。从 逻辑上来推定官僚制组织的等级结构的生成原因， 就是唐斯所描述的这种情况：“一个小的组织可能需 要一个人协调所有组织成员的活动，随着组织规模 的扩大，协调工作就会使一个人不堪重负，就会安排 另一个人来分担他的协调工作，而他们之间又需要 协调，当组织规模持续扩大时，就会有更多的人来从 事专门协调的工作，而这些从事协调的人之间或之 上，又需要一个专门进行协调的层级，累加起来，就 形成了官僚制组织的等级结构。” 这种层级控制结 构在思维方式、行为方式上具有以下特征：个人权利 服从权力，身份挤压能力，权力高于规则，重服从轻 自主，重管制轻服务，一元主导排斥多样个性。显然， 如不摒弃
9、层级观念，政府服务化的理念便很难确立。 因此，用合作观念替代层级观念就非常有必要。用合 作观念替代层级观念意味着，在政府内部，层级控制 得到弱化，组织的结构由蚕茧型向蛛网型转变 。在 这种结构中，虽然也有治理者和被治理者等不同身 份的划分，但这种划分只是基于某一具体的治理过 程中双方所扮演角色的不同。就整个治理体系而言， 他们不仅在法律规定中是平等的，在治理体系中也 是平等的，双方之间是一种合作关系。生活在这种结 构中的人，有可能成为自由的创造活动的主体，他有 充分的自主性空间去挥洒自如地展现自己的创造 力。正如卡蓝默所言，“一个强加于人、凌驾于社会之 上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取
10、而代之 的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统 合各种力量的条件。”嗍因此，政府内部的合作，政府 与其他行动者的合作伙伴关系具有很重要的意义。 再者说，政府服务化中的“服务”不是单向性的 政府自编自导的行为，而是由政府和各种新兴自治 力量共同提供，彼此各取所长、各补所需。为了保证 这种政府与自治力量合作的顺利进行，政府的开放 性就变得尤为重要。任何组织和个人，只要是处于封 闭的状态，就不会有合作的动力。只有充分的开放， 一25l一 论政府服务化的制度建构 才会使组织和个人积极地寻求全方位的合作。法默 尔认为，不论从个体还是从集体的方面说，向他者的 开放“对公共行政的实践和程序、决策、行政
11、与其公 众的结构性关系、行政人员的道德动机都有着重要 意义。向他人的开放，从某一方面说，意味着公共行 政的实践应作为一种反权威的活动来构建和实施。”51 而管制型政府的官僚制，是一个半封闭半开放的组 织结构，或者说封闭高于开放，它的封闭源于对自身 应对高度复杂不确定性问题的不自信，它试图以封 闭性来排除各种不可测不可掌握的因素，实际上是 不理性的，即使在官僚那里存在着理性的追求，也会 受到极权的压制和迫害。特别是随着公民社会的发 育成长，政府更应该以充分的开放性代替封闭性，容 纳各种自治力量进入整个治理体系，政府自身从治 理的中心位置退却，仅仅扮演合作型治理体系中的 一个角色，与各种新兴的自治
12、力量来应对知识经济 社会的高度复杂性和不确定性。当政府以充分的开 放性代替封闭性时，其结果不仅会促成政府服务化 的实现，并且还会与其它组织合作的同时形成“学习 型组织”。 二、政府服务化制度建构的供求因素 政府服务化的制度建构必然是由对制度变化的 需求和供给两方面的因素变化而引起的，是制度供 给与需求因素的复杂互动过程。因此，要想获得对正 在发生的某些制度变化趋势的预测性知识，就只能 从对这些因素的详细分析人手。 1知识经济的兴起和公民民主诉求的高涨导致 了政府服务化的制度需求。知识经济是以知识的生 产、分配和使用为基础的经济。知识经济的主要依托 是知识分子。知识分子历来就具有独立性、自主性、
13、 自立性和追求进步等特点。具有这些特点的知识型 人员就“消弱了命令一支配型管理模式存在的基 础”阎。如果政府常常关门决策、独自执行，这种状况 显然是追求个性、追求独立的知识分子所无法容忍 的。对于知识分子来说，他们需要的不是命令、权威 和强制，而是尊重和信任。因此，他们对新的管理模 式的要求将不再是传统的“命令一支配型”，而是能 够充分张扬其个性的“民主一自治型”管理模式。政 府必须对这种新的社会需求作出回应，而回应的结 果就只能是摒弃原有的管制理念，建设一个以服务 为宗旨的政府管理模式。另外，知识组织的特点也决 定了对政府的服务化要求。知识产业的主要构成单 位是以研究和开发为主要业务的组织，
14、这类组织的 发展显然不是靠命令服从关系下的强制，而是自由 环境下的创造性思维和发明。所以，未来的组织是 “以知识为基础，由各种各样的专家组成，这些专家 根据来自同事、客户和上级的大量信息，自主决策， 自我管理” 。这种知识型组织的大量存在要求政府 不能直接干涉这些组织内部的具体运行模式，而是 为这些自主决策、自我管理的组织提供基本的法律 框架和运行环境服务。 20世纪的后二三十年里，民主化诉求成为知识 经济之外的另一种新趋势。这波民主化诉求浪潮声 势浩大，波及面广，不仅仅限于政治领域民主制度安 排和民主操作技巧的完善，而且还席卷到社会体系 的每一个角落，包括家庭、社区、社团和企业领域的 自主选
15、择、广泛参与、讨论与对话、自治与授权以及 对少数派权利的尊重，从而体现为一种真正大众化 的全面民主81。民主化诉求的本质就是要求公共权力 逐渐从政治国家返还公民社会，公民要求更多地参 与国家公共事务的治理。政府在这种民主进程中所 作出的回应，就是由控制者的角色转变为服务者的 角色，包括规则服务、机制服务和秩序服务在内的各 种各样的服务。只有实现政府的服务化，才能够容纳 公民的民主诉求，尤其是行政领域的民主诉求，才能 真正实现政府由管制机制向服务机制的转变。 2政府组织内部成员对独立人格的追求增加了 政府服务化的制度需求。进入21世纪的今天，行政 人员在基本物质需求获得满足的基础上，有着更强 烈
16、的对独立、尊重、参与等新的人格诉求。此外，新的 更复杂、更易变、更脆弱的行政环境也对行政人员提 出了更高要求，即要求行政人员具有独立分析、判断 和应对新的行政环境的素质和能力。“这种素质和能 力必然是与行政人员的独立人格相联系的，在一定 程度上，只有行政人格拥有了独立人格，他才会现实 的拥有这些素质和能力。所以，一场新的历史转型使 行政人员的工具人格失去了存在的合理性，而他的 独立人格的出现却有着深厚的现实基础，是合乎历 史发展逻辑的现实” 。在这样的背景下，行政人员不 再满足于将他们视为依附在政府这个官僚机器上的 一个“螺丝钉”，一个实现政府管理效率的工具，而是 需要在政府管理过程中彰显其价值与尊严。正如管 理学家洛克和戈德史密斯所预言的：“管理时代正在 走向终结。人们不再需要监督者、代理父母、发难者、 监工、官员、纪律检查人、官僚及鹤立鸡群的执行者。 -252- 江苏社会科学2010年第3期 人们更需要创意者、领袖式人物、协调者、教练、精神 导师、协导员和冲突的解决者。”这种独立人格对政 府服务化的形
