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1、美国2008年紧急经济稳定法及其启示邱润根* 内容摘要 2008 年 10 月 3 日 ， 美国出台了 2008 年紧急经济稳定法 以化解金融危机 。这部法案在制度设计上突出了困境资产购买 、现有利益方保护以及金融监管三个方面的内容 。该法制度设计中所体现的强调以流动性保障金融安全性的金融立法目的 ， 强调实用性的金融立法内容以及坚持个人利益保护下的国家干预的金融立法原则对我国金融法改革有着重要启示 。 关 键 词 紧急经济稳定法 国家干预 金融法制 法制改革一 、引言2002 年开始的美国次级贷款在 2007 年形成了次贷危机 ， 并进而在 2008 年演变成了一场世界范围的金融危机 。在以
2、 “两房 ”被政府接管 、五大投行纷纷退出市场为标志的美国金融危机进一步加深的背景下 ， 为恢复投资者信心 、遏制市场恐慌情绪 、防止美国陷入全面经济危机 ， 美国财政部在 2008 年 9 月 20 日提出了 “困境资产救助计划 ”( 以下简称 TARP) 。经过反复修改 ， 该法案于 2008 年 10 月 1 日和 3 日获得参 、众两院表决通过 ， 此即 2008 年紧急经济稳定法 ( Emergency Economic Stabilization Act of 2008， 简称 EES ACT) 。二 、美国 2008 年紧急经济稳定法 的主要内容最终通过的 2008 年紧急经济稳
3、定法 尽管只有 46 个条款 ， 但法案的内容非常庞杂 。这些内容主要体现在困境资产的购买 、现有利益者的保护和金融监管三个方面 。( 一 ) 困境资产的购买2008 年紧急经济稳定法 最初的设想就是通过政府购买金融机构中的不良资产而将金融机构的不良资产剥离 ， 以 “远期模拟市场交易 ”的模型方式 ， 将政府的救助成本递延到远期 ， 这样可以从根源上解决当前影响金融市场的信心问题 ， 也可以最大程度地降低远期政19域外法苑 * 邱润根 ， 南昌大学副教授 ， 华东政法大学博士研究生 。本文系教育部人文社会科学研究基金项目 “中国证券市场国际化的法律制度研究 ”( 项目号 09YJA82003
4、5) 的阶段性研究成果 。府救助成本 。以时间换空间 ， 实现政府与市场的双赢 。因此 ， 美国财政部提交的这一政府购买困境资产计划的核心就是要解决哪些困境资产可以购买 、购买价格如何确定 、由谁决定购买等问题 ， 也即困境资产的范围 、定价和授权问题 。1 困境资产的范围困境资产的范围限于合格金融机构的合格资产 。该法清楚地表明 ， 银行 、储蓄协会 、信用社 、保险公司和证券经纪人或交易商都是合格的金融机构 ， 甚至退休计划和市政府等机构由财政部决定也可以成为合格的金融机构 ， 但外国央行和外国政府所有的银行例外 。不过 ，该法也规定了外国金融机构例外的例外 。当外国银行下属的子公司在美国
5、设有总部 ， 而该子公司又得到了财政部长的允许并且有 “重要的美国业务 ”时也可以成为合格的金融机构 ;甚至即使没有 “美国存在 ”的外国银行和外国央行也可以将其对那些没有机会出售困境资产的金融机构所进行的扩大融资而造成的困境资产出售给 TARP。1合格金融机构的合格资产是指在 2008 年 3 月 14 日或以前所产生的住宅或商业抵押贷款和任何证券 ， 或者以这些抵押为基础或涉及这些抵押的其他工具 。2不过 ， 在逆向拍卖( 拍买 ) 实践中 ， 财政部所选中为 TARP 组合的证券包括 “优质的 、近优质的和次级的住宅抵押贷款支持证券 、商业抵押支持证券 、抵押支持证券担保的债务以及为促进
6、市场稳定所收购的其他类型的抵押贷款 ”。因此 ， 即使那些没有直接和次级抵押联系的证券也有资格作为困境资产 。同时 ， 实践中组合的贷款资产包括 “住宅第一抵押贷款 ， 房屋剩余财产价值贷款 ， 第二留置权 ， 商业抵押贷款和为促进市场稳定所收购的其他类型的抵押贷款 ”， 因此 ， 即使不是标准的第一留置权抵押贷款的资产也可能合格 。对于其他金融工具 ， 财政部长在和联邦储备系统协商并向国会通知后也可以购买 ， 因而这些资产也可以是合格的困境资产 。2 困境资产的定价对于困境资产的购买价格 ， 法律设定了两种方式 ， 一是通过协商直接进行 ， 二是通过拍买机制进行 。拍买方式可以使得那些拥有
7、“可比较资产 ”的持有者以最低的价格竞争向 TARP 出售这些资产 。但由于很难确定以地产为基础的哪些资产对于拍买具有 “可比较性 ”， 因而实际上TARP 将首要和主要地依靠直接购买的方式 。不过 ， 直接购买的价格同样受到一定程度的约束 ， 即财政部长对困境资产不能支付比出卖者购买该资产更高的价格 。33 购买困境资产的权力困境资产整体救济计划的权力主要由财政部长行使 ， 财政部长最初可以在任何时候拥有高达 2500 亿美元的购买权力 ， 可以从任何一家 “金融机构 ”购买 “困境资产 ”， 并持有这些资产或者随后在市场以一个对政府回报最大的价格出售 。尽管困境资产可以转售和回购 ，但必须
8、始终维持在 2500 亿权力限度内 ， 不能突破 。在总统通知国会后可以再授权 1000 亿美元给财政部长 。其余 3500 亿美元在国会审批后才可以使用 。尽管授权购买截止日期为29华东政法大学学报 2011 年第 2 期 ( 总第 75 期 )123See sec112 of EES ActSee sec102 of EES ActSee sec106 of EES Act2009 年 12 月 31 日 ， 但财政部长有权下令延期到 2010 年 10 月 3 日 ， 并且财政部长可以在超过 TARP 终止期限之外持有和转售这些先前购买的资产 。4至于具体哪些是合格的金融机构 ， 则由财
9、政部长决定 。当困境资产出售机构以认股权证或者高级债务票据提供给财政部时 ， 财政部长有决定或承诺购买的权力 。当然 ， 财政部长的权力在某些情况下也是一种职责 。例如 ， 在财政部长通过直接购买获得了金融机构的 “有意义 ”的股票或者债权地位时 ， 财政部长必须要求金融机构符合执行补偿和公司治理的 “适当标准 ”， 这些标准包括 : 设置补偿限制以排除 “高级行政官员 ”采取不必要的和过度的风险的冲动 ; 对金融机构恢复高级行政官员的红利或激励薪酬要有 “回补 ”的规定 ; 禁止在财政部长拥有金融机构股本或债务地位时销售资产的金融机构向高级行政官员给予 “黄金降落伞支付 ”。( 二 ) 现有
10、利益者的保护针对财政部长的权力 ， 法律同时设立了保护现有利益者的规定 。这些规定包括对小金融机构的帮助 、对房主的援助和对一般利益者的保护 。1 对小金融机构的帮助5尽管法律没有将房利美或房地美的优先股列为合格的资产 ， 并且最近财政部发布的文件也明确界定这些优先股当前不被认为是 TARP 目的的困境资产 ， 但为反映国会对投资在“两房 ”优先股的小金融机构的关注 ， 法律还是设置了许多规定以帮助这些小金融机构 。这些规定包括 : 指令财政部长考虑向资产不到 10 亿美元 、截至 2008 年 6 月 30 日资本良好且其优先股本贬值导致资本水平下降一个以上等级的机构提供财政援助 ; 要求财
11、政部长确保各种规模 、场所 、组织形式或资产数量的金融机构参与 TARP， 这其中理所当然包括受 “两房 ”影响的小金融机构 ; 允许银行性质的 、小业务的投资公司 ， 或国内税收法列出的其他实体 ， 或联邦存款保险法下的存款机构 ， 将 “两房 ”优先股中的亏损作为一个普通的损失而不是资本损失享受税收优惠 ， 但这些优先股必须是被合格的小金融机构在 2008 年 9 月 6 日持有并销售 ， 或者在 2008 年 1 月 1 日至 2008 年 9 月 7 日期间已经销售或处置的 。2 对房主的援助6法案特别规定 TARP 所购买的住房抵押贷款的条款中应该 “保留所有在其他方面可能会运用的请
12、求和保护的规定 ”， 这表明 TARP 没有权力不经房主同意而修改住房抵押 ， 这对于房主是一种援助 。同时 ， 对于房主提出的旨在减轻损失的具体措施的合理请求 ， 例如延长期限 、利率下降 、划减 、增加在信托或其他结构内允许修改的贷款比例等 ， 财政部长可予以同意 。法律还规定财政部长以及其他可能成为 TARP 购买的抵押贷款财产管理者的各种联邦实体 ， 例如联邦存款保险公司 、联邦储备委员会和 “两房 ”保护者的联邦住房金融机构 ， 最大限度地援助房主和鼓励房主利用现有计划的优势尽量减少赎回 。3 对一般利益者的保护对于一般利益者 ( 也包括小金融机构和房主 ) 的保护 ， 首先是要增强
13、他们对于市场的信39邱润根 美国 2008 年紧急经济稳定法 及其启示456See sec116 of EES ActSee sec118 of EES ActSee sec110 of EES Act心 。为此 ， 法律要求财政部长建立一个担保计划 ， 对在 2008 年 3 月 14 日前产生的或者发行的困境资产 ， 保证高达 100%的本金和利息的及时支付 。7法律还将储备金的利息支付期从 2011 年 10 月 1 日提前到 2008 年 10 月 1 日 ，8并临时将联邦存款保险公司的存款保险标准最高金额和全国信用社管理局的股份保险标准最高金额从 10 亿提高到 25 亿 。9对于虚
14、假广告和滥用联邦存款保险公司名义歪曲存款责任 ， 或对联邦存款保险公司没有进行保险的股份虚称进行了保险 ， 或虚报联邦存款保险公司对股份所做的保险程度等情形 ， 法律规定了民事金钱处罚制度 。10此外 ， 法律还要求财政部长制作可公开获得的每次买卖 、交易或者其他处理方式的说明 、数量和定价的信息 ， 并要求财政部长决定是否每一个资产销售机构应当公开披露其资产负债表外交易 、衍生工具 、不确定的债务以及类似的潜在风险源 。11如果发现这样的披露不足以向公众提供机构的 “真实金融情况 ”， 那么财政部长要向相关监管者制作建议 。这些条款旨在便利一般利益者的监督以达到保护利益者的目的 。该法案也列
15、出了利益者保护的具体措施 。为防止财政部参与购买资产而对投资者带来的不利 ， 法律规定向财政部提供的认股权证或高级债务票据是无表决权的普通股或优先股 ，即使是有表决权的普通股也只有在财政部长同意不行使该表决权时才可以 。但由于购买资金是纳税人的钱 ， 因此购买的这些无表决权的普通股或优先股必须能够有所收益 。为此 ， 法律规定认股权证或股票抵押证券必须为财政部长提供 “合理参与 ”销售机构的股票增值 ， 债务票据必须提供一个 “合理的利益率 ”。每个认股权证 、股票抵押证券或者债务票据也必须为纳税人提供额外的保护 。12认股权证的执行价格由财政部考虑 “纳税人的利益 ”制定 。认股权证还必须包
16、括针对资本市场交易权证的反稀释条款 ， 例如分股 ， 股票分配 ， 红利和其他发行 、兼并 、重组等 ， 以防止股份稀释可能带来的损失 。针对参与机构可能出现的高 “黄金降落伞 ”的补偿费 ， 法律对参与机构的执行补偿做了限制 。13这些限制是通过两项税法的修改进行的 ， 一是修改了国内税收法典第 162( m) 项 ， 二是修改了国内税收法典的第 280G项 。其中税收法典第 162( m) 项的修改是将原来的 100 万美元的限度减为 50 万美元 ， 超过的部分要交税 。税收法典第 280G 项的修改规定是 ， 如果在该法实施期间对法定的行政官员所支付报酬等于或者超过行政官员规定期间的平均年薪的 3 倍 ， 这些超过的报酬不但不能对雇主进行扣减 ， 还要遵守国内税法第 4999 条的规定征收 20% 的消费税 。在法律要求的 5 年期结束后 ， 对于 TARP 对纳税人所欠的净费用 ， 总统可向国
