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1、全球民主赤字的成因及治理陶文昭 2012-09-13 16:19:23来源：理论与改革(成都)2005 年 04 期作者简介：陶文昭，中国人民大学马克思主义学院副教授，博士。（北京100872）内容提要：全球化中的“民主赤字”存在于世界各地，在国家内部表现为民主的停滞和失效，在国际上表现为缺乏民主治理机制。这些“民主赤字”是全球化中经济发展超前和政治安排滞后的反应，是市场与民主的内在矛盾在全球领域的体现，是跨国公司和强权国家的经济利益压倒民主价值的表露。消除全球化的“民主赤字”，需要国际机制的民主化，这包括决策的民主化和组织原则的民主化；需要对越来越重要的非政府组织的民主化；还需要在国家之内进
2、行民主改革，适应全球化的新形势。关 键 词：民主赤字 全球化 国际组织 市场一、“民主赤字”的表现“民主赤字”（democratic deficit）是从财政赤字（fiscal deficit）这个常用的概念引申出来的。其他的引申还有“生态赤字”、“社会赤字”等。“民主赤字”最初在欧洲使用，指欧盟联合进程中民主的相对落后状态。在欧盟，首脑会议、部长理事会、欧盟委员会拥有决策权，但它们不直接对民众负责，决策过程也不透明。尤其是掌握实权的部长理事会，几乎是在与媒体隔绝的情况下做出关系各成员国人民命运的种种决定。民选的议会则在欧盟中处于边缘化的地位，这表现在两个层面：一是在欧盟层面，欧洲议会无法针对
3、欧盟执委会与部长理事会行使实质立法权与监督权；二是在各成员国层面，各国国会也无法影响欧盟的决策和否决政府实施欧盟的法律。这些现象在现代民主发祥地的欧洲引起了人们的严重关切。早在 20 世纪 90 年代初，哈佛大学教授、英国社会民主党的发起人雪莉威廉斯（Shirley Williams）就指出欧盟的“民主赤字”，她认为欧盟不仅应代表欧洲政府，更应当代表欧洲人民1。“民主赤字”这个概念现今在全球广泛地使用。比如，哥伦比亚前司法部长、国际发展计划署高级顾问费尔南多卡里奥-弗罗里兹（Fernando Carrillo-Flrez）在出版民主赤字：全球化中的拉美和加勒比地区书中认为，拉美地区的民主进程落
4、后于社会发展，仅仅只有形式上的选举民主，而没有真正的完备的民主，因而存在着“民主赤字”。加里甘比尔（Gary C.Gambill）认为中东阿拉伯国家的“民主赤字”正在扩大。马特比文斯（Matt Bivens）在“莫斯科时报”著文认定俄罗斯存在着“民主赤字”。加拿大最近一次的大选中，“民主赤字”成为一个激烈争论的话题，并作为一些派别竞选纲领中心。由此看来，“民主赤字”远远超出欧盟的范围，不仅存在于欧洲，也存在于美洲、中东。在全球化中“民主赤字”已经是一个普遍现象。如前所述，“民主赤字”不限于发达国家，也存在于发展中国家。不是欧盟独有的现象，而是全球化中的普遍现象。当然从更精确的意义上，就国家而言
5、“民主赤字”只能出现在那些被认为是民主的国家之中。对于当今世界许多国家尤其是发展中国家来说，是否建立了公认的民主制度还存在疑问。在“第三波”民主化浪潮的 1990 年，哈佛大学塞缪尔亨廷顿的统计是全球民主国家的比例只有 452。甚至在被称为“第四波”民主化浪潮之后的 2000 年，斯坦福大学拉里戴蒙德的（Larry Diamond）统计是全球民主国家的比例也只有63，其中所谓自由民主的国家只有 373。这也就是说直到 21 世纪，全球还有 1/3 以上的国家还没有建立起西方式的民主制度，这些国家远远不是民主“赤字”问题。另外还有将近 1/3 的国家刚刚走上民主化的进程，这些国家民主很不完善，达
6、不到“自由民主”的水平，也超出了“赤字”所形容的范围。严格来说，对于全球大约 2/3 的国家而言，存在的问题是“民主缺位”或“民主欠缺”，而不是“民主赤字”。所以就国家而言，“民主赤字”形容民主比较成熟的西方国家才比较适宜。所以有的学者认为“民主赤字”主要指在西方发达民主国家中出现的一种对传统民主的失望、失信而形成的对民主的不满现象4。全球化之中的“民主赤字”宽泛地指全球化所引发的民主种种问题。这些问题可以从许多角度加以总结。这里主要考察两个层面，即国家民主的萎缩和国际民主的欠缺。一是国家民主的萎缩。民族国家仍然是当今民主的最重要载体。国家层次的民主水平是衡量总体民主水平的最重要的标志。在全球
7、化进程中，西方发达国家的民主运作出现了日益严重的问题。（1）在信任方面。大多数西方国家中，公众对议会政治、政府机构、政治家的信任等均呈下降趋势。就美国而言，民众对联邦政府的信任从 20 世纪 60 年代的 57下降到 90 年代中期的 255。（2）在选举方面。西方参加投票的公民人数骤减。马丁沃特伯格研究的结论是，与 20 世纪 50 年代相比，20 个西方民主国家中的投票率均有所下降，降幅超过 10。美国参加选举的人数累创新低，1996 年参加大选投票的选民不到50，2000 年当选总统得票不足参选选民的 50，或者说只有全体选民的25。（3）在政党方面。由于公众对于政府的信任每况愈下，特别
8、是年轻公民对政治失去信赖，普遍感到空虚，使一些国家政党党员萎缩，并在吸收新成员方面苦无良策。传统的西方政党政治面临着严重的挑战。（4）国家主权方面。尤其是全球化对国家主权的侵蚀，也冲击着既有的民主安排。民众普遍感到民主权力的失落和社会福利的削减。国家主权在下降，民主也在下降。二是国际民主的欠缺。全球化中随着经济和社会生活的扩展，政治也上升到全球层面。当今越来越多、越来越重要的经济和社会问题的决策，在国际层面做出。但是，在人们的命运越来越依赖于国际社会之时，国际层面一方面还没有出现一种有效治理机制，另一方面是现有的机制普遍缺乏民主的合法性。意大利学者卢西奥利瓦伊（Lucio Levi）认为这是全
9、球化“民主赤字”的一个核心问题6。联合国秘书长科菲安南认为现存制度安排中的“民主赤字”已经成为在全球区域治理中所遭遇的难题，因此在全球维度我们需要更多的民主。在合法性日益受到关注的时代，是否民选或对民众负责是西方主流意识形态所理解的合法性的必要基础。但全球化中至今还没有一个机构具有这种合法性。最具有象征意义的联合国远远缺乏人们所期望的权威合法性。全球化的重要机构如世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织，受到美国等西方利益集团的驱动。比如，依照惯例国际货币基金组织总裁来自欧洲，世界银行总裁则由美国人出任。这些组织主导重要的全球化政策，它们本身却既不是民主产生的，也不是依照民主规则运作的。至于冷
10、战后美国等西方所倚重的“北约”或“西方八国集团”等，它们在渊源、组织原则、尤其是利益上更多地与某些国家或国家集团相联系，更没有世界意义的合法性。或者说它们是强权，而不是合法性权力。二、“民主赤字”的原因全球化中的“民主赤字”涉及到多方面原因。其中政治与经济的关系、市场与民主的关系、利益与民主的关系等，是关涉“民主赤字”重要深层原因。这几种关系在任何时候都对民主发展存在着制约，而在全球化迅速推进的进程中，这种制约显得更为紧要，负面效果更为突出。一是政治与经济的关系。“民主赤字”是一个相对概念，即民主发展相对于经济发展的滞后状况。这反映着政治与经济的不协调状况。一般来说，作为上层建筑的政治总是滞后
11、于经济和社会发展。在西方近代史上，经济发展在先、政治变化滞后的情况屡见不鲜。当这种滞后超过一定的限度，实际上就形成了“民主赤字”。全球化中的“民主赤字”在某种意义上是这种历史现象的当代版本。众所周知，当今全球化首先和比较深入的是经济全球化。与经济全球化的快速扩张相比，全球政治变革则相对滞后，这使得全球层面的政治与经济之间不协调凸现出来。这一方面民表现为，民族国家的政治结构受到经济全球化的冲击，没有很好地进行相应的调整。全球化在某种程度上削弱国家主权，使得传统的以国家为基础的民主机制部分失效。这另一方面表现为，与经济全球化相应的全球民主机制未能及时建立。旧的以国家为依托的民主机制的某些失效和新的
12、以全球为依托的民主机制尚未建立，意味着民主发展与经济全球化之间出现了一定的脱节。二是市场与民主的关系。市场经济从总体上有利于民主发展，这是人们所认可的一般性结论。但市场与民主在不同情景中的具体关系，要复杂得多，不仅有正面的关系，也有负面的关系。经济全球化的运作机制是市场化。这个市场化对全球民主发展有着多方面的、多方向的影响。全球市场经济对一些国家传统体制形成冲击，加速了这些国家的民主化进程。当代全球化民主化扩展的“第三波”、“第四波”等，都是这种影响的例证。然而，市场与民主也存在矛盾。市场的价值标准是效益，民主的价值标准是公正，这两种价值是交错的，因而存在一定的冲突。一位加拿大经济学家通俗地指
13、出：没有搞全球化的时候，市场的普及和民主的普及是并行不悖的；有了全球化但却没有一个全球管理机制来制约，两套决策系统势必相互冲突7。一般说来，如果市场考虑长期和根本的目标，就会减少与民主之间的冲突。但市场多是考虑短期行为，伊曼纽尔沃勒斯坦说曾说，资本家的市场之考虑以 3 年为基准，任何投资只要 3 年能赚钱就干，如果要等到 5 年、7 年就不干8。经济全球化使得国际竞争更为激烈，为了在竞争中取得优势，赢得跨国资本的青睐，许多国家都在减轻税负，由此引发的结果国家公共开支和福利的削减。这就影响到社会中的弱势群体，那些长期实行福利国家政策的民众如欧洲民众的社会福利遭到侵蚀。对于这些民众来说，追求经济效
14、益的市场化就牺牲了社会公正，这有悖于基本的价值观。这也是发达国家出现反全球化的一个重要原因。市场化还加剧社会的不平等，这既使得国家之间的贫富差距增大，也使得国内各社会阶层之间的贫富差距增大。这些对危及着民主的基础。全球化中出现的某种趋势是：哪里有市场支配，哪里就有民主后退。市场声音取代人民声音，市场法则战胜了民主原则，或者形容为“一元一票”压倒了“一人一票”。政府由为公众服务变成了为公司服务。哈佛大学教授丹尼罗德里克（Dani Rodrik）指出，公共政策的合适原则是民主，而不是市场，只有民主才是全球善治的最有力的保障9。三是利益与民主的关系。民主是平衡全社会公共利益的最好手段，对私利的过分追
15、求总是侵害民主机制。全球化是利益竞争舞台的扩展，也导致竞争强度的加剧。全球化中各种主体在利益和民主存在冲突之时必须进行取舍，而总体上的倾向是对利益的追求压倒了对民主的追求。全球化中的一些强势主体在利益的驱动之下，无视、忽视、背离和损害着民主的基本原则。民族国家仍是全球化中基本的利益单位，各国都在竭力维护自身的利益，有些强国则因此损害其他国家的利益。国际机制是国际力量斗争和妥协的结果，而不是民主的结果。一些强国从自己的利益出发，企图运用强权维护自己的特殊利益，因而不赞同民主地处理国际事务。比如在欧盟中，欧洲议会的投票方式与欧盟的条约规则，更多地反映了其中大国如德国、法国的偏好与利益。比如在国际组
16、织中，国际组织更多反映美国的强权利益。即使那些表面上似乎平等的国家组织，也往往被少数强国控制，其他国家的参与仅仅是走走形式。比如世界贸易组织采取的是“一国一票”的原则，但是实际上它的议程却是由一小部分国家在幕后操纵决定的。全球化的重要机构如世界银行、国际货币基金组织，受到美国等西方利益集团的驱动。这种利益集团的成员主要地由华尔街、财政部、国务院、国际货币基金组织以及世界银行等最著名的机构的要员组成。它们的投票权依照成员国的资本而定。非常刺眼的是，在这个组织的 184 个成员国中，撒哈拉以南非洲 46 各国家只有 2 名代表，而 8 大工业国则每国都有自己的人员。跨国公司是推进全球化的核心力量，其产值占世界总产值的 1/4 以上，其中一些富可敌国。跨国公司力量之强大，深远影响着人们的社会生活。但跨国公司的价值取向是利益、而不是民主，为了利益能够无视民主甚至践踏民主。跨国公司在台前幕后千方百计地对政府施加影响，维护的只是其特殊利益，
