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1、约束村干村民做主 中央 17 号文维护草根民主约束村干村民做主 中央17号文维护草根民主如果说今年年初下发的中央一号文件，侧重于解决农民的物质利益问题，那么最近中央 17 号文件则是侧重于解决农民的民主权利问题，是广大农民用以自觉维权的最新利器。 在农村，实行村民自治，发展基层民主，是我国土生土长的一种民主制度。保证亿万农民直接行使民主权利，一直受到新一届中央领导集体的深切关注。前不久，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议，专题研究“健全和完善村务公开和民主管理制度”。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见（中办发201X17号），对落实农民群众
2、的知情权、决策权、参与权、监督权（“四权”）提出了许多新的明确的政策措施，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。约束村干部，有了强“金箍” 村干部是一个特殊的群体。他们的身份多数是农民，不属于国家公职人员，约束国家公职人员的条条框框，大都对他们不适应。许多乡镇干部也抱怨对他们不好管理。在群众看来，多数时候是干部能管群众，但群众监督不了干部。为了解决这个问题，中央 17 号文件针对农村工作存在的一些突出问题，制定了许多过去鲜有的政策措施，比如：设立村务公开监督小组，监督村干部公开村务、财务。以往工作中，因缺乏有效监督，一些地方村务公开流于形式，甚至出现了不公开、假公开的情况。17号文
3、件把一些地方创造的解决这方面问题的经验，上升为政策。 村干部违背程序擅自决策要承担损失，追究责任。过去，村干部拍脑瓜决策，擅自以集体名义借贷、处置集体资产等情况时有发生。17号文件明确规定：“未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。” 对村干部要进行民主评议和财务审计。评议和审计工作虽然在一些地方开展了，但很不规范。有的地方只评议党员干部，不评议非党员干部；有的地方村干部自己组织评议自己；有的地方只审计村委会干部，
4、不审计党支部干部；有的地方只在届满时审计，离任时不予审计。由于监督不严，村干部违法犯罪的现象比较严重，成为无人过问的“死角”。有的挪用、侵占集体钱财，有的贪污受贿公私财物，有的挥霍浪费村民血汗，村民多次上访告状都无济于事，严重影响了干群关系和社会稳定。17 号文件不仅规定了民主评议的对象、方式、时间、程序，而且规定了评议结果的处理办法；不仅规定了对村干部审计的内容、方式，而且规定了村干部对审计出来的问题所应承担的责任。 这些政策措施，无疑给村干部身上加了一道道“金箍”。 办事得按规矩来 ，“ 一家两主”要不得 “没有规矩，不成方圆”。过去实行“党的一元化领导”，大事小情都由支部书记说了算。几年
5、前，村民自治刚刚起步，许多人不适应。一些从未当过村干部的村民被选上了村主任，上台后便向村书记要权力，要公章，要账目；而一些村书记仍然固守传统的思维方式和工作方法，还是习惯于少数人或自己一个人说了算，对让群众当家做主很不习惯。因缺乏有效的工作程序和行为规范，村书记或村主任依据对自己有利的法律条文或党内规章，各不相让，群众也不得安宁。 这种“一家两主”的现象以南方某村（广州市白云区）最甚：村书记倚仗自己的“老资格”，长期实行“一言堂”。村主任倚仗有群众支持，根本不把书记放在眼里。村里形成了两套班子，两个公章，两本账，两支治安巡逻队，书记和主任各自决定给村民修了一套自来水管。发展到最后，村主任花钱登
6、报说村书记不再是集体经济的代表，原有公章作废，村书记开会则要开除村主任的党籍。两个人斗来斗去，拿着集体的钱干这干那，把村里的群众晾在一边。其实，真正受损失的还是村民群众。可见，规矩、程序是多么重要。17号文件发布实施，提供了村干部开展工作的规矩和程序。不管是村书记还是村主任，不管是干部还是群众，都必须遵守这些规矩，养成按程序办事的习惯。 核心是落实农民的“四权” 17号文件共分六大部分二十条，也称“村务公开二十条”。考虑到201X年 7月中共中央办公厅、国务院办公厅下发的关于进一步做好村委会换届选举工作的通知（中办发201X14 号），对民主选举特别是如何保障农民的选举权利作出了明确规定，17
7、 号文件对选举工作未再涉及，而将重点放在了解决其他三个民主，即民主决策、民主管理、民主监督上，把农民群众在这些方面的民主权利分解概括为知情权、决策权、参与权和监督权，通过明确一系列政策措施，确保把农民群众的这四项民主权利落实到位。 与以往中央在这方面的文件相比，17号文件有三个鲜明的特点：一是内容全面，把近几年来农村民主决策、民主管理、民主监督实践中的成功经验进行总结。二是程序规范，文件既规定了村务公开的程序，也规定了民主决策、财务管理、民主评议的程序。三是便于操作，文件以农民的民主权利为主线，把有关农民知情权、决策权、参与权、监督权的主要内容、组织形式、基本程序和要求等，规定得清楚、可操作性
8、强。 中央高层深切关注我国土生土长的民主 在农村，实行村民自治，发展基层民主，是我国土生土长的一种民主制度，是我国农村经济社会发展的必然产物。当年，党和政府在农村实行了“大包干”，推行家庭联产承包责任制，把生产经营的自主权彻底交给了农民。这一变革，导致了长期实行的人民公社和生产大队体制在一夜之间分崩离析，农村社会管理出现了“真空”：社会治安无人管，公益事业无人问，山林果木被砍。在这种情况下，广西的农民自发组织起来，选举产生了村民委员会，效果很好。中央于 1982 年把它写进宪法，1988 年制定了村委会组织法（试行），1998年进行修订，并正式颁布实施。在这个过程中，农民群众把村民自治实践活动
9、概括为“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 在实施法律的过程中，中央敏锐地感觉到，扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，是调动农民积极性、确保农村长治久安的一件大事，在工作中不可避免地会遇到各种各样的障碍。1998年 4月，中办、国办下发了关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知。同年10月，为进一步统一全党的思想认识，十五届三中全会审议通过的关于农业和农村工作若干重大问题的决定，在总结农村改革20年经验基础上提出，要进一步扩大农村基层民主，全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。 随着村民自治的推进，有两个问题引起了中央领
10、导的普遍关注：一是农村一些地方“两委”关系紧张，村书记、村主任争权夺利；二是一些地方重选举，轻管理，被群众称为“半拉子”民主。针对这种情况，胡锦涛、温家宝、曾庆红等党和国家领导人多次作出批示和指示，要求研究解决这个问题。今年全国村务公开协调小组成立后，就把研究解决这个问题作为重要任务，列入了日程。经过多次调研论证，代中央起草了关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见（代拟稿），报请中央批准下发。 接到文件代拟稿后，5 月20日，中央政治局常委会召开会议，大家一致同意制发这样一份文件。5 月28日，胡锦涛总书记主持召开政治局会议，专题研究这个意见，委员们逐字逐句逐条进行讨论，可谓精雕细琢。会后
11、，回良玉副总理又召集文件起草人员，根据委员们的意见，仔细推敲，修改处达百处之多。文件出台的过程，充分体现了新一届中央领导集体对农民问题的深切关注。 把文件原原本本地交给农民 法律、法规和政策关键在于落实。落实法律、法规和政策，最有效的办法莫过于把法律、法规和政策原原本本地交给群众。记得新的村委会组织法颁布实施后，山西有一位村民，拿着法律找乡镇干部评理，质问他们那里为什么没有选举村委会，这位乡镇干部竟大呼小叫质问村民：“你手里怎么会有村委会组织法？”他认为“保密”工作未做好，让法律流散到村民的手里。 这样的故事已成为历史。中央印发 17 号文件不久，即通过新华社向社会公开发布，中央电视台播报了新闻，人民日报等媒体已全文转发。虽然如此，向基层干部和农民群众宣传介绍文件的任务还很重，要把文件精神在广大农村贯彻落实下去也不是一件容易的事情。对此，17号文件也提出了明确的要求：不仅明确了各级党委和政府对推进村务公开和民主管理的责任，而且明确了有关机构和部门的责任；不仅明确规定了与农民直接打交道的县乡党委、政府所应承担的责任，而且规定了农村基层党组织所应履行的职责。同时也要求新闻媒体要加强舆论引导，发挥舆论监督作用。
