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1、关于城市管理行政执法中的问题及对策关于城市管理行政执法中的问题及对策城市是物质文明和精神文明的载体，城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分，也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。长期以来，城市建设与管理工作之间存在着诸多矛盾，立法不健全、不科学。城市管理体制，形成于计划经济时期，只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，大量的工作需部门之间配合，加大了行政成本，降低了行政效率，多头执法、重复执法的现象十分严重。管理技术含量低、不讲效率、简单重复劳动，野蛮执法、暴力抗法现象十分严重，行政执法主体错位、不符合行政执法法定程序和原则“乱罚款”、“滥罚款”，人民群众对目前的城市行
2、政执法意见很大，如果不能正确处理上述问题，就不利于城市总体的发展，就有损于党和政府在人民心目中的形象。 在新形势下，改革现行的城市管理体制和运行机制，要逐步完善城管法规，改多头执法为相对集中处罚权，才是城市管理执法的最佳途径，才能切实贯彻依法治市的方针。同时，要加快城管系统信息化建设，加强科学管理，提高效率和水平。我国已经正式加入 WTO，加入 WTO后城市管理工作做什么，如何做？将是我们认真加以研究的课题，本文将树立现代行政理念作为迎接WTO 的第一步工程。实现城市管理现代化既是城市现代化的重要内容，又是加快推进城市进程的内在要求。用全新的法治理念、平等理念、科学理念、效能理念改革与创新城市
3、管理体制和运行机制，促进我国城市管理理念与世界先进城市管理理念的同步并加以发展提高。 随着社会主义市场体制的建立和城市现代化的发展，法制已逐渐成为城市管理的基本手段，能够有效克服城市管理执法的随意性。法制化城市必须要建立和完善城管法规体系，必须加强公民的整体素质教育，必须建立一支高素质的城管监察队伍，必须加强城管执法监督，必须正确认识城市管理法制化的重要意义，不断加强法制建设。只有这样，才能最大限度地发挥城市的综合功能，为经济发展和社会进步服务。依法管理城市是两个文明建设的最佳结合点，城市管理的法制化也必然会成为中国的法治化进程的强有力的推进器。 值得注意的是，全国各地在城市管理领域开展相对集
4、中行政处罚权试点工作中，对处罚权涉及的范围和程度的认识产生了一些分歧，有的城市盲目求大、求全，执法领域铺得太宽，结果，与各横向相关管理部门的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱。在相对集中行政处罚权的工作试点中，不要简单地集中有关方面的行政处罚权，更不是简单地精简多少机构，合并多少支队伍。城市管理领域实行相对集中行政处罚权，一定要在城市管理发生结构性变化的环境下明确自己的角色和历史任务。相对集中城市管理部分行政处罚权，必须紧紧围绕城市社会需求，以提高城市综合效益为中心来开展，避免重复过去只注重维持公共秩序而忽
5、视整体平衡的单一思路；必须在充分享有统一的职、权、责的同时，重视提供公共服务的质量；必须在公众参与程度极大提高的基础上，逐步建立与公共服务相适应的绩效管理等竞争机制；必须坚持开放性管理原则，防止行使相对集中行政处罚权的部门封闭运作。 经营管理城市是一门科学。把城市行政执法体制理顺了、执法队伍素质提高了、信息化水平和服务水平加强了，紧紧依靠群众的参与和支持，那么无论是建设生态城市、文明城市，还是建设现代化、个性化、国际化城市的目标一定会实现。第一章目前城市管理行政执法中现状透析 城市管理是一项涉及面广、社会化程度高、综合性强的系统工程，牵扯到方方面面，难度相当大。近年来，随着经济、社会的蓬勃发展
6、，我国的城市现代化进程日益加快，其发展规模、速度、等级都呈现出前所未有的水平，深刻地改变着城市自身的功能，也给城市管理带来了日益增多的新问题，新压力。然而，就目前我国城市管理现状来看，国家和省均没有主管城市管理工作的部门，全国各城市虽然建立了相应的城管机构，但由于责、权、利参差不齐，部门名称也叫法不一，这种状况如不能尽快改善，由此造成的负面影响是不言而喻的。一、不文明执法“城管现象” “城管”，为城市管理执法机构的简称，由于其工作以管理城市为内容，故尔市民俗称其为“城管”。“城管”是一个执法主体，其在执法过程中形成的下列现象，我们不妨称之“城管现象”。一方面，就目前情况看，“城管”的执法水准不
7、高，“城管”打人的案例屡屡见诸于报端，“城管”因而也成为公众强烈批评的对象；另一方面，“城管”执法的难度大，其执法的对象和执法的场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。全国各地“城管”遭围殴的事件屡见报端。因此，“城管”队员的人身安全也存在着一个如何保护的问题，“城管”也因此博得公众的一些同情。执法主体与执法对象的上述两种极端，形成了一种互为因果的恶性循环现象：执法行1 2 下一页关于城市管理行政执法中的问题及对策第 2页为的文明程度受限于执法环境，而不文明的执法行为又促成了执法环境的进一步恶化。“城管”的这一现象颇能折射出中国执法队伍的整个执法状况。 不文明的执法现象在各种执法工
8、作中普遍存在，其根源在于执法主体的素质问题。除不文明之外，执法主体的素质问题又以其他形式表现出来，如执法主体与执法对象相互勾结、执法主体收受好处，沦为不法行为的“保护伞”等。在反走私领域，缉私队伍中的相当一部分人参与走私，甚至内外勾结，为走私分子保驾护航，缉私反成了护私；在公安民警执法中，一些公安民警变相地收受其管辖范围内一些人的好处，对发生其范围内的违法现象“睁一只眼、闭一只眼”；在税收执法中，一些执法人员接受部分纳税人的吃请，对一些偷、逃、漏税现象熟视无睹；在工商行政执法中，一些工商管理人员利用职便，对管理对象生产或销售的商品吃拿卡要，等等。凡此种种，不胜枚举。执法对象的法律意识淡薄，能否
9、成为不文明执法的“借口”呢？不能！相反，正是由于公民法律意识淡薄，执法环境欠缺，需要靠公正、文明的执法行为来感化和转变。同时，良好的执法环境又会反过来促进执法主体的文明执法。这就提醒我们，在依法治国的实践中，要实现“严格执法”，下述两方面的工作必须同步进行：一方面，必须广泛培育公民的法律信仰。因为没有广大民众法律信仰的支持，执法工作将寸步难行；另一方面，必须提高执法人员的素质。因为没有高素质执法主体的带动和引导，整个社会法律意识的觉醒将显得艰难而迟缓。 二、暴力抗法城管为何居多？ 近日有多起关于暴力抗拒城管执法事件的报道，如：石家庄市城管大队一中队长被蓄意报复的不法商贩连桶4 刀，造成胸部，臂
10、部和腹部血管多处破裂，生命垂危；另一起是甘肃省天水市一城管队员因严格执法竞被违章者及其亲友殴打，致使城管队员面部、颈部大面积抓伤，当场吐血。事实上，全国各地城管执法队伍无一例外地都遭遇过暴力抗法事件，违章者以暴力抗拒城管执法绝非个别现象，而是带有普遍性的问题。 城市管理的根本目的是为广大市民营造良好的生活空间，城管人员是城市秩序、城市环境的维护者，他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违，他们在依法履行职责的同对，却不得不忍受人们的误解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。为何屡屡发生暴力抗拒城管执法事件呢？主要原因是：城管工作的性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于诸多矛盾的风口浪尖。 当
11、前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，在这样一个大变革、大转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为城市管理的前哨部队，不可避免地要触及不同群体利益，面对形形色色的人和事，一些被管理者不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系，法制观念淡薄，对生存现状有种种不满，当他们被处罚时，往住把城管执法人员当作发泄对象，采取过激行动，纠缠，围攻甚至殴打执法队员，这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。 市民对城管工作缺乏理解和支
12、持。 方面，我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，市民的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上，另一方面，市民一般对受处罚的违章者抱有同情心理，而少数城管人员又确实有粗暴执法、以罚代管甚至违法执法的行为，严重影响队伍整体执法形象。因此，当违章者或作出可怜状，或无赖撒泼，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，若有居心不良者煽风点火，使事态进步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。 公安部门对暴力抗法行为的打击力度亟待加强。城管人员是国家工作人员，任何人以暴力阻碍国家工作人员依法执行公务，即构成妨害公务罪，依照（刑法）第一
13、百五十七条规定，犯妨害公务罪，应处3 年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。如果煽动群众以暴力手段阻拦执法人员执行公务即构成煽动暴力抗拒法律法规实施罪，依照刑法第二百七十八条规定，应处3 年以上7 年以下有期徒刑，拘役或者剥夺政治权利；造成严重后果的，处 3年以上 7年以下有期徒刑，如上述事件情节恶劣、性质严重，可认定肇事者暴力抗法事实清楚，已构成妨害公务罪，应及时以刑事罪案立案侦察，依法严惩，但公安部门在处理此类事件时，往往适用注律欠妥，打击力度不够。应该指出的是，有的暴力抗法者正是“两劳”释放人员，治安处罚无异于隔靴搔痒，难让其有切肤之痛，对其他持观望态度者之不能起到警示作用。 三、
14、城管立法法多不管事 20多年来，“有法可依”已经成为中国法制建设十六字方针之首，“有法可依”显然凸显了立法的重要性、紧迫性，事实上立法的确是法治建设的重心所在。 当代中国在城市立法近年来数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量面忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有着外，还不能不归咎于那些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。以禁止燃放爆竹为例，近年来不少城市纷纷出台有关“禁放”的地方性法规或规章。在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违章轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允
15、许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔和改革正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更象是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门行政管理的便利。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”更应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民
16、意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见书。用句中国式的政治话来讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。我国目前城市管理方面还缺乏大法，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，甚至它们之间存在抵触，远没有形成科学的城管法律法规体系。惟有认真疏理、反思和检讨立法在观念层面的失误，并在观念上真正将立法视为一门尊重宏观规律的科学、一门讲究技术和追求完美的艺术，真正实现立法观念的嬗变和更新，立法才能最终走上良性发展的轨道，城管工作才能踏入良性运转的层面。四、滥用职权行政执法就是罚款 中华人民共和国行政处罚法自 1996 年颁布以来，行政执法有了明确的法律规范。6年来各种媒体的宣传力度不可谓不大，各级政府下发的制止乱罚款的文件不可谓不多。然而，乱罚款、滥罚款现象屡禁不止，甚或呈愈演愈烈
