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1、乡镇政府财政危机的调研报告乡镇政府财政危机的调研报告文秘114 网:/.91wenmi./-找文章到文秘114 网乡镇政府是中国农村地区的最低一级政府，代表国家直接面向农民工作，是国家政策在农村地区直接而具体的实施者，在一定程度上构成了联系国家和农民的最主要的桥梁。由于农村和农民在中国的特殊地位，因而可以说乡镇政府是中国整个政府体系的基础。但是，不幸的是，中国政府体系的这个基础目前却被严重的财政问题所困扰，步履蹒跚，举步维艰。本文试图在简要介绍乡镇政府财政问题现状的基础上，分析目前为解决农村问题而与乡镇政府财政危机相关的几种改革，提出自己对这个问题的一些看法和主张。一、乡镇政府面临的财政危机
2、自上个世纪 80 年代改革开放以来，中国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都表明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。如据对较早进行农村改革的安徽省的统计，截至 1998 年底，全省乡镇政府债务总额为 59.23亿元，平均每个乡镇负债 303.91 万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有 25 个负债，负债面达 86。到 2017 年税费改革前，该省太和县仅一县乡镇累计负债就高达 2.2亿元。另据湖南省农办、省财政厅的调查，全省 1000 多个乡镇共负债85.4亿元，负债面高达88.
3、2，一些负债比较严重的乡镇甚至在 1999 年就吃完了2017年的财政预算。该省芷江县1998年全县 29 个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债 84 万元，负债面 100。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据该省仁寿县财政局对110 个乡镇1997-1999 三年负债情况的清理，仁寿县乡镇负债总额由 1997 年的18028万元上升到 1999 年的 29178万元，增长速度高达 61.8，至1999年平均每个乡镇负债 265万元。另据对四川省 100个乡镇的调查，平均每个乡镇负债由1995年的126.47万元上升到
4、 1999 年的 461.77万元，增长了265.1。据陕西省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已不足以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大部分乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。河南省的情况最为严重，据河南省财政部门的统计，全省 2100 个乡镇目前总负债 95 亿元，平均每个乡镇负债489 万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179 个。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了20xx亿元的庞大债务，其中最严重的河南省为95亿元，占到了5。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存在
5、乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。 政府负债并不是什么新闻，但是乡镇政府的财政危机具有不同于一般的政府负债的特点。一是负债面广，很多省乡镇的负债面达到 80 以上；二是负债额大，数百万元的政府负债对于大多数乡镇来说实在是难以承受；第三是解决无望，目前很多乡镇对于自己所担负的巨额债务根本没有能力偿还，甚至看不到能够任何偿还的希望，只能借新债还旧债。前两个特点都不是致命的，最后这个特点是最要命的，这三个特点叠加在一起就更要命了。 这至少会产生一明一暗两个严重后果。所谓“一明”，是指已经众所周知的农民负担过重的问题，目前乡镇政
6、府解决财政状况不佳的最方便的办法便是向农民转移财政危机，加重农民负担，造成了一系列政治和社会问题。所谓“一暗”，是指有可能由此产生的金融危机，因为乡镇政府负债的债主绝大多数为银行金融机构，如果长期无法偿还，并且还不断地继续举债，那么极有可能形成大量的呆账、死账。此外，如果说得严重一点，这对于乡镇政府自身的直接影响可能需要更加引起关注，因为这极有可能造成大量的乡镇政府瘫痪或崩溃。当然，中央政府肯定会极力阻止这种现象的发生，但是财政的崩溃足以使乡镇政府对任何政务都无能为力，如果不及早筹划，恐怕后果将不堪设想。 二、与乡镇财政相关的两项改革 自上个世纪 80 年代以来，中国关于农村的改革就一直没有停
7、止过。最近的改革中与乡镇政府相关的主要有两项，一是税费改革，二是乡镇撤并。虽然从改革的目标来看，这两项改革的主要出发点是为了解决在社会上影响较大的农民负担过重的问题，而不完全是为了解决乡镇政府的问题的，但是它们都是与乡镇政府的财政问题密切相关的。因为税费改革关系到乡镇政府的收入，而乡镇撤并则关系到乡镇政府的支出。 1.税费改革 税费改革的目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。根据中央的部署，从 2017 年开始安 1 2 下一页乡镇政府财政危机的调研报告第2 页徽省以省为单位进行税费改革的试点，其他省级行政区可根据实际情况选择少数县市试点。按照原来的安排，在 2017 年税费
8、改革要在全国全面推行，但是由于在试点中暴露出不少问题，出于慎重的考虑，在全国推行的计划就被推迟了。 这次税费改革的主要可以概括为“三个取消，两个调整和一项改革”。所谓“三个取消”，一是取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，二是取消屠宰税，三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两个调整”分别是，调整农业税政策和调整农业特产税政策。调整后的农业税按照农业生产用地计税，而不再按照人头征收，农业特产税是把生产、收购两个环节征税都改在生产环节征收。“一项改革”是改革村提留征收使用办法，将村里原先的公益金和管理费改为采用农业税附加的方式统一收取，村里的公益事业还需用
9、钱时，实行一事一议。 从试点的情况来看，税费改革还是比较有成效的。农民负担明显减轻，据祝保平对安徽省十个乡镇的调查，农民每人减轻负担 29.7 元，每亩减轻 17.9 元。广大农民对税费改革十分欢迎，在这些乡镇出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现象。另据对山西省5 个县税费改革试点的调查，税费改革后农民负担大为减轻，人均减负 36.63元，平均下降36.7。 但是税费改革在试点过程中也暴露出不少问题，首先对于有些农民来说负担没有减轻反而加重了，如安徽省的茶叶特产税两个环节合并后，茶农负担的特产税比改革前加重了近一倍，湖南省由于对稻谷计税价格与市场价格差距较大，农民负担也反而加重了；同时也出现了
10、税负不公，使农民负担由地少的农户向地多的农户转移，而在中西部省份，地多的农户却正是相对比较贫困的农户。 尤其是对于本文所关心的乡镇财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。平心而论，税费改革并不是造成乡镇财政危机的原因，但是农村税费改革无疑加重了乡镇政府的财政困难。如据何开荫的调查，实行税费改革使安徽省平均每个乡镇减少收入约90万元，湖南省长沙县平均每个乡镇减少收入 73 万元，山东省肥城县减幅更大，平均每个乡镇减收 148万元。祝保平根据调查也提出，税费改革使一些乡镇财政增长无望，平衡困难。 2.乡镇撤并 进行乡镇撤并的主要目的在于，国家希望通过减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政
11、支出、减轻农民负担。这一次乡镇撤并始于2017年前后，目前有的地方正在进行中，到 2017 年初为止已有 18 个省级行政区开展了撤并乡镇。这次乡镇撤并的力度非常大，使撤并后的乡镇数量大幅度减少。如截至2017年 6月，江苏省已经开始乡镇撤并的县市达到66，撤并乡镇 361个，撤并后全省乡镇数减少了 21.6。通过这次乡镇撤并，山东省共撤并乡镇600 多个，占乡镇总数的四分之一，山西省原有乡镇1910个，共撤并 712个。根据各省、市、自治区撤并乡镇的资料，山西省撤并率最高，达到 37.3。 这次乡镇撤并的具体做法相对比较简单，多数为整建制合并，即主要是把原来相邻的几个乡镇完整地合并为一个乡镇
12、，江苏省这种情况达到了98。但是对于乡镇撤并后续问题的处理却并不简单，如对于被撤乡镇驻地如何管理的问题，目前就存在着两种做法。一种是在被撤乡镇驻地设一个临时办事机构，称为办事处或管理区等，配备 2-10名工作人员。采取这种做法的主要有山东、浙江、江苏等省。另一种做法是在被撤乡镇驻地不设任何办事机构，乡镇以下不再设其他管理层次，实行乡镇对村的直接管理。目前主要是山西省采取这种做法。 由于乡镇撤并涉及行政区划的调整、机构设置和人员的重大变化，是一项相对比较复杂的改革，其效果恐怕很难在很短的时间看得清楚。再加上有的地方刚刚初步完成，有的地方正在进行中，有的地方则还没有开始，所以目前呈现出的效果和影响
13、恐怕仅仅是初步的和表面化的。乡镇撤并的主要目标是通过减少乡镇干部的数量从而减少乡镇政府的财政支出，在这一点上改革确实产生了一定的效果，但是压力仍然很大。据贡凤涛等人对江苏省 116个撤并乡镇的调查，只有 18 个乡镇人员分流基本到位，占15.5，41 个乡镇进行了部分分流，占35.3，57个乡镇未进行分流，占49.1。在认为精简机构、安置富余人员最困难的 75 个乡镇中，目前共有工作人员9577人，少的乡镇60-70人，多的高达 300-400人，平均每个乡镇128 人。对于减轻农民负担的目标而言，通常情况下通过乡镇撤并在短期内减轻农民负担是可以做到的，但从长期看这项改革能否真正减轻农民负担仍
14、需实践的检验。 从关系到乡镇财政收入和支出的两项改革来看，恐怕目前都不足以应对乡镇财政所面临的危机，甚至税费改革还在一定程度上加重了乡镇政府的财政危机的压力。那么乡镇财政危机的根源在哪里，到底应该如何应对这种局面呢？ 三、乡镇政府财政危机产生的原因 已经有很多学者和政策研究人员开始关注乡镇政府的财政危机问题，对于目前乡镇政府产生财政危机的原因很多人都有很详细的讨论，并且他们分析的原因都有很强的共识性。总结起来看，人们分析乡镇政府财政危机的原因主要有以下一些方面：1.机构臃肿，人员膨胀 根据的有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口设置，因而
15、它同时也是机构设置最简单的一级政府。但是法律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没有严格的规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资和公务费开支巨大。大量的调查研究都证实了这一点。如据国家统计局1996年对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40 个，其中镇属机构的干部人数平均为 158名，上级政府派出机构的干部人数为290 名，都超出编制人数的数倍。何开荫对安徽乡镇的调查也表明，乡镇党委和政府的公务人员便有 70-80个，如果加上勤杂人员会达到 100多人。其他很多人的研究都支持这个分析，如孙自铎、钱建凯、王安仁等人和四川省农村社会经济调查队等，都认为机构臃肿、人
16、员膨胀是造成乡镇政府财政问题的一个重要原因。 2.管理混乱，干部腐败 财务管理混乱和干部腐败也是造成乡镇财政负担重的原因之一。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理漏洞较多，不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权，而且存在滥购、滥补、滥奖的现象。同时，乡镇干部的贪污腐败、大吃大喝现象也并不少见，如据这几年新闻媒体的公开报道，仅由于乡镇干部赊账吃饭而使饭店酒楼破产倒闭的至少就有十起上下。因此，许多研究者都把这一点列为形成乡镇政府财政危机的原因之一，如上述孙自铎、钱建凯、王安仁等人的研究中都有这一认识。当然，不用多说，人员过多和干部腐败不仅加重了乡镇政府的财政负担，而且也必然要加重农民负担，引起农民的不满以及农民和干部的冲突。 3.升级达标，开支巨大 从20世纪90年代初以来，各级政府经常举行大大小小的名目繁多的达标升级活动，象“普六”、“普九”、教育“双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务站达标、油路乡乡通、订报、灭鼠、卫生室、改水、改厕、各类活动室达标等等。这些活动每一项达标验收都要花费不少钱财、动用很多民力，
