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1、 论公平与正义价值取向下的法院体制改革的若干问题王海江内容提要:在司法体制改革逐步推进的过程中,法院体制改革作为其一部分,也应与时俱进的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的 选拔与任用等方面,它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用,是操作和限制法律适用的载体,影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的司法权地方化、司法权行使行政化、法官职业大众化问题后,提出法院体制改革必须要坚持实现全社会的公平与正义为价值取向,并要坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先 进司法理念、审判独立等原则。进而以此为指导,实事求是
2、地探 讨和分析我国法院体制应该确立为人、财、物与地方脱离的法院管理体制、 审判主体具有独立 审判权的司法化的审判权运行机制,以及实行法官职业化。全文共计11516字。引言20世纪80年代中期以来,随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展,法院也积极地进行审判方式改革,以回应经济和政治改革的要求,但“ 审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面,而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面,民事、刑事 审判方式改革的实践表明,脱离审判主体,单纯关注审判方式改革的实体层面,难以使审判方式改革取得更好的效果。”法院和法官是审判的主体,任何审判活动的进行都离不开法院和法官
3、,而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制,则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用,法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面,法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中,可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度,由于经济政治体制的变革,现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求,近年来,专家学者对法院体制改革进行了深入探讨,可谓“ 仁者见仁,智者见智”,但对其进行全面系统探讨的不多,因此,本文在借鉴专家学者论述的基础上, 拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角,考察探讨法院体制改革的问题,希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。
4、一、 现行法院体制及存在的主要问题我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的,是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制,其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。(一)司法权力地方化即法院因受地方党委政府的影响和制约,在诉讼中屈从于地方保护主义,司法权各行其是。司法权来源于国家主权,是由国家法律 统一授予司法机关行使,各 级法院享有的审判权都是国家主权的一部分,而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出:“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象,正日益严重的破坏法治的统一, 亵渎法律的尊严, 损害法院的形象,动摇着人民群众对共
5、和国审判制度的信赖。”那为何会造成司法 权地方化呢?首先,由于法院设置的地方化,形式上形成司法 权地方化,地方法院的设置与审级与地方行政区域重合,县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院,法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院,从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。第二,法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权,具体来说,法院院 长由人大选举和任命,副院 长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命,而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会
6、任免审判员的随意性很大,因为地方党政对人大的影响是有相当力度的,法院从上到下自然都要受地方权力的影响,都可能受到地方保护主义影响。第三,审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以,地方政府的 财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系,否则很难从地方政府争取到资金财物,法院为了取悦地方党委政府,换取地方对法院司法资源的更大投入,必然要不遗余力地为地方利益服务,“ 使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力,关系案、人情案难以克服,后果就是损害国家法制的统一与威信,也和建 设
7、法治国家的目标相冲突。 ”(二)审判权行使行政化审判权的行使以独立公正为特征,法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、 奖惩、退休等。首先法官录用上,根据现行人事体制,成 为 法官要先通过国家统一组织的公务员考试,这很明显是将法官等同于公务员管理,法官的身份也是行政人员。其次,法官都有行政的级别,什么科 员级、正科 级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩,这种模式是完全行政化的。” 第三,法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门,法官都
8、可以去任职,可见, 这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看,法官无论是行政级别,抑或是法官 级别的提升,都由政治部门负责考核,然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门,法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外,法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性,只能塑造法官的依附性,甚至奴性”。二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中,院领导凭借着行政领导权, “法院院长在审判权的各个环节上,都有着指示权、批准权和决定权,并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自
9、己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批,可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制,转变成了一种行政化的行使方式。 “层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判,但无人对裁判结果负责,从我国情况来看,法官不能独立 审判根本不利于裁判的公正” 。其次, 审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看,审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上,向各委员书面汇报案件事实,提出拟处理意见。委 员们听完汇报逐一发表意见,最后 实行少数服从多数,决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的,“各地法院的审判委员会
10、一般由正、副院长和各审判业务庭庭长(有的还有非业务部门的负责人)组成,基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体,带有明显的行政性质,是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化,“更 为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。三是上下 级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件,在没有进入二审程序前,就向上 级法院汇报案情, 进行口头或书面的、正式或非正式的请示,以求自己的裁判意见与上级法院意见一致,保 证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务,但往往都会做出答复。既然上 级法院掌握着发改大权,下级法院又怎能不按其意见裁判。“
11、 这种制度在法律上并没有明文规定,但在审判实践中却非常普遍,并得到司法解释的认可。 ”这种有请示、有答复、又按答复处理,这种上下级法院关系不就是行政化模式 吗?这种模式的后果就是“ 如果允许上级 法院干涉下级法院对案件的具体审理,必将架空 审级制度,使审级制度徒有虚名。”(三)法官职业大众化法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练,如同医生和建筑师一样,具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。首先,法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高, 仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业
12、本科具有法律知识的,显然其他教育途径也可获得本科学历,事实上现在社会办学有普及本科趋势,自考、函授、电大等,这些非全日制教学教育质量没保障,显然不符合法官精英化的要求。其次,在院长副院长的任职条件上,也存在不足,只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识,这样是否具备法律知识无法判断,具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任 职资格的人塞进法院。”如将一些行政级别高,但是法律门外汉的人调入法院任领导职务,这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。其次,法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中,法官是国家
13、公务员,将法官等同于公务员进行选拔和任命,注重其行政级别而忽视其专业性,阻碍了法律职业化进程。”而且我国国情是法官来源复杂,素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强,头脑灵活,成 长为实践型法官,但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。再次,法官职业道德操守不高。法官法第三十二条 规定了法官不得有十三种行为,法官职业道德准则也对法官的司法礼仪、 业外活动、廉 洁公正等进行了要求,但事实上法官的形象并没有根本的改变, 对当事人吃拿卡要的仍在发生, 对当事人冷硬横顶继续存在,娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人
14、在、 贪污受贿的法官也不时见之报端,种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的:“ 当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时,司法的 权威便荡然无存,人们对司法的尊重也无所依凭。”第四,法官职业保障标准不高。我国目前体制下,法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少;法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定;法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。二、法院体制改革的价值取向和基本原则法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分,与经济体制改革一样同样是前无古人的探索,也要有
15、价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言:“ 改革本身需要有自身的体系,要 对总 体目标有个清楚的把握,要让每一个具体措施与这个总目标相一致,要让改革之间形成相互补充的关系。” 进行具体的制度设计,进而对相关法律进行修改, 这样才能使改革少走弯路,少犯错误,最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出:“ 社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领 ,也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求,也是建设社会主义法制社会的内在要求,更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇,具体应坚持如下原则:1法院体制改革必须坚持党的领导。法院
16、体制改革是政治体制改革的一部分,司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制,在党的十五大上,我党正式提出了依法治国的执政基本方针,并被随后写进我国宪法,依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映,也是我党对党与司法关系的一种政治承诺,并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系,无数的事实也已证明,法院的发展离不开党的领导,法院的改革更离不开党的领导。离开党的 领导必将一事无成,党的领导是人民法院一切工作的可靠保障,法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局,必须有利于加强党对法院工作的领导,“ 坚持党的领导,是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别,是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念,正确 处理党的领导和依法执政的关系,要善于通过把党的路线、方针、政策上升 为国家意志,来实现对国家的领导,不断提高依法执政的能力。”所以法院体制改革必须在党的 领导下,增强法院司法活动的民主性与透明性,使法院的司法活动公正和效率,从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。2坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法