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1、2015 年关于“多规合一”深化规划体制改革调研规划，是对未来发展愿景及其实现路径的全盘考量与行动方案。政府编制的各类规划，是体现国家和地方未来发展意图的蓝图，是我国国家和地方治理体系的重要内容。但是长期以来，地方规划编制管理体制部门分治、集权管理，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划，以及与其他各类基础设施规划之间存在许多不一致、不协调的现象，不利于对规划实施和发展进行合理引导。为此，习近平总书记在 2014 年中央新型城镇化工作会议上指出，“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图”。国务院 2014 年 5 月
2、批转国家发改委关于 2014 年深化经济体制改革重点任务的意见，提出将开展空间规划改革试点作为和国家新型城镇化综合试点同等重要的改革任务。“多规合一” 将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划中涉及到的相同内容统一起来，并将涉及城乡发展的其他重要专项规划，如生态红线保护规划、产业布局发展规划和园林绿化规划等，落实到一个共同的空间规划平台上，形成涉及面更广的规划协调。一、“多规合一”的重要意义（一）“多规合一”是实施新型城镇化战略的重要内容。进行“多规融合”，能够全面支撑多规融合中各种基础数据和规划数据的整合，通过统一的数据标准，集中呈现统一版本的底板数据，保障多部门可以共用同一
3、套数据，便于主动发现多规矛盾。建立多规融合信息平台，可以进行广泛的数据共享，为多部门的业务决策提供统一的数据参考，并将多规融合的成果实时分享给各城市规划、管理和建设等部门，从而促进城市运营管理目标上的整体一致性，推动城市品质提升。多规融合信息平台具备开放的集成能力，平台的持续运营不受空间规划体系的变化所制约，可方便接入其它城市管理部门的业务信息，可以为多规融合的规划体系编制提供更丰富的信息参考，以提高区域空间规划体系的科学性。（二）“多规合一”是加快打造宜商宜业宜居大秘书的有效载体。当前，我们推进新型城镇化、加快城乡一体化，进一步提升城市品质，加速城乡融合，全力建设宜商宜业宜居的美丽家园。只有
4、以“全域规划、多规合一”规划体系为引领，建立多规融合信息平台，才能以中心城区极化辐射为带动，因地制宜，科学实施，有序推进，推动中心城区精致化、乡镇特色化、农村田园化，实现产业向园区集中、居住向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，努力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、产城融合、城乡一体的新型城乡关系。（三）“多规合一”是破解多种发展制约难题的现实需求。规划是城镇化的龙头，是城乡建设的灵魂，规划决定了城乡发展的方向和未来。可以说，规划的浪费是最大的浪费，规划的失误是最大的失误，规划的遗憾是最大的遗憾。通过建立“多规合一” 的规划体系，可以解决整体利益与局部利益的矛盾，长远利益与短期利益的矛
5、盾，从而合理进行资源配置，提高城乡资源利用效率，优化城乡二元结构统筹发展体系。（四）“多规合一”是加强法治建设推动政府职能转变的重要举措。城乡规划是公共服务型政府的“第一资源”，也是政府调节发展最有力的“有形之手”。建立“多规合一”的规划体系，可以将土地使用和空间配置进行合理统筹，强化政府的政策杠杆作用，合理引导和调控经济社会的发展。通过对空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。多规融合是把宝贵的空间资源保护好、利用好，保证城乡建设集约发展，使其效益最大化；是建立优质的建设环境，保障项目的落地建设；是美好的“蓝图”，保障经济的社会发展。二、大秘书“多规合一”存在的问题大秘书现
6、辖 21 个乡镇、1 个省级高新技术产业开发区和 1 个国家级农业科技园区，区域面积 1264 平方公里，90 万人，其中农业人口 65 万人。根据目前我们正在实施的淮安国家农业科技园片区“多规合一”试点工作来看，存在以下这些问题。（一）规划空间的问题。目前，我区已划定了生态红线区域保护规划范围，在生态红线保护区范围内的区域，不能出现破坏生态功能的活动，在其它规划编制过程中，必须要充分考虑生态红线保护范围，加强部门之间的信息沟通，划定一定的缓冲地带，作为严格限建区域。目前，区国土分局已经开始编制土地利用总体规划，区规划分局的码头片区规划也已开始编制，但是两个规划在片区规划的范围并不一致，可能会
7、导致淮安国家农业科技园片区在今后的建设发展中出现空间规划与城镇空间不协调，不能有效配置土地资源，不能促进土地节约集约利用等方面问题。（二）规划期限的问题。虽然依据法律规定，国民经济和社会发展规划一般是其他规划的依据，但是国民经济和社会发展规划的期限只有五年，城市总体规划和土地利用规划一般在十年以上，规划期限不对应，可能会导致国民经济和社会发展规划对中长期规划难以起到指导作用。（三）规划内容的问题。各规划内容重复编制，且相互矛盾，不但浪费了研究精力、财力，而且由于各个规划都可以对发展目标、规模和空间结构提出要求，而且存在着土地利用总体规划与淮安国家农业科技园区总体规划的建设用地边界以及生态环境规
8、划的生态红线边界存在大量图斑不一致的现象。由于国民经济和社会发展规划的内容比较空泛，空间约束性不强，导致其确定项目的落地经常会跳出城乡规划和土地利用总体规划的城镇控制范围，造成规划随着项目走，被频繁调整。（四）规划审批的问题。国民经济和社会发展规划由本级人民代表大会审查和批准，土地利用总体规划和城乡总体规划经本级人民代表大会审议后报市政府审批，生态环境保护规划由本级政府批准实施。由于审批主体不一致，将会给规划的修改造成了难题。（五）规划基础的问题。各个规划的基础地理信息不统一，各自拥有不同坐标尺度和不同地块分类的地理空间信息平台，造成未来衔接难度和工作量极大。在城市用地二级分类上，城乡规划的城
9、市用地分类与土地利用现状分类基本不对应。在区域空间分区上，优化、重点、限制及禁止开发的主体功能区，与土地利用总体规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，以及城乡规划的已建区、适建区、限建区和禁建区之间也存在衔接的问题。“多规”不协调。最后是规划相互矛盾，导致管理制度混乱，项目及用地、建设审批的相互推诿，加上规划缺乏公信力和可实施性，更导致政府管理和工作缺乏有序性，降低政府的信用和效率。三、“多规合一”面临的挑战与难点大秘书开展“多规合一”是解决各类规划自成体系、内容冲突和缺乏衔接等突出问题，是对制度的改革创新，必然面对原有利益格局的打破和重组，面临一系列挑战和难点。一方面，固有
10、发展路径依赖造成的思维定势。在当前国际国内错综复杂的发展背景下，面临诸多矛盾与问题：产能过剩，以工业园区的工业化带动城市化的模式难以维系；发展空间局促，依赖土地扩张的蔓延发展模式难以维系；人口增长变缓，以房地产开发带动新城集聚人口的城市化模式难以维系；政府债务过重，以贷款投资扩张的建设模式难以维系；土地改革农村土地征用与乡村撤并的简单模式难以维系等。现有资源环境的瓶颈压力使规划面临着切实破解土地资源稀缺与空间利用粗放的矛盾，如果未来的规划思路仍然沿用粗放的增地、增人与增产模式，就很难做出一个符合客观实际和发展转型要求的规划，规划中的发展内容和约束要素就无法匹配，规划之间也无法统一。因此，发展方
11、式面临转型，规划思路也面临转变。这样，未来的发展方向、目标都具有更大的不确定性，给规划的方向预期带来很大的难度。如何在越来越不确定的情况下把握规划的弹性和刚性，以及规划往什么方向和目标整合，成为客观现实的难题。另一方面，多部门编制实施规划的体制掣肘。多部门编制实施规划而相互之间缺乏沟通与信任的体制是导致“多规”不一致的重要原因。其中，发改部门组织编制发展规划，拥有最高的法定地位和宏观管控的能力。“十一五”期间将五年“计划”改为“规划”，“十二五”期间将主体功能区的核心内容纳入“十二五”规划。国家发改委发布的关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见( 发改规20142477 号 )，
12、要求落实主体功能区要求，增加城镇、农业和生态三类空间的内容，把发展战略和各领域的具体任务与空间布局及管控结合。目前基于分区的空间发展和管控内容较为宏观，其他规划仍较难衔接。规划部门组织编制城乡规划，空间规划技术力量雄厚；国土部门组织编制土地利用规划，认为必须以土地利用规划为基础平台，才能真正实现空间规划的衔接和有效落实；环保部门组织编制各类生态环境保护规划，对生态保护空间识别和红线边界的划定具有权威性。四、如何组织实施“多规合一”的几点思考（一）加强调研，争取主动。从全区层面来看，淮安市作为“多规合一”的试点城市，大秘书具有“多规合一”的先行优势，进行改革既是资源配置的一次重新洗牌，也是积极争
13、取国家、省级资源的有益尝试。在这个过程中，准备越充分、资料越详实、建议越前瞻，我们就将获得更优厚的资源倾斜。因此，我区在积极配合全市推进各项改革任务中，要不满足于充当“配合者”和“参与者”的角色，而是要积极谋求成为“推进者”和“主导者”。各乡镇、区级机关各有关部门要扎实做好各项基础数据调查，在收集完善各主体详规、控规和其他规划编制的基础上，积极开展诸如土地开发、规划编制、新型城镇化、战略平台等一系列与改革相关的课题研究，及时主动提出有利于大秘书经济社会发展的意见建议，积极争取上级各类资源向大秘书倾斜。（二）用好政策，突破瓶颈。一方面，要优化增量配置。从全区资源统筹着手，确定各乡镇和中心城区发展
14、战略平台，促进精品城镇发展。要争取政策指标，主要是土地指标。在“多规合一”进程中争取获得更多的规划修改权、更大的规划审批权，同时建立健全土地利用的调优机制。另一方面，要着力促进存量空间的优化调整。明确不同用地、不同功能的效率区别，提高空间利用效率，实现效益最大化。在这个问题上，最现实、最紧迫的是要积极努力、争取解决全区重大基础设施建设的指标问题。（三）落实管控，明确底线。要把发展与布局、开发与保护融为一体，通过划定永久基本农田控制线，着力保障好耕地红线，确保粮食生产安全；通过划定基本生态控制线，着力保障好生态红线，确保生态安全格局；通过协调土地利用规划、城市空间规划、产业发展规划、环境功能区规
15、划的差异，提高空间利用效率。要正确处理水、田、城的关系，突出水乡生态特色，定位未来田园城市空间形态，实现现代化田园新大秘书建设目标。（四）彰显特色，引领发展。要突出战略引领，立足区域实际审视大秘书未来发展趋势，从经济发展、民生保障、环境优美、市场机制等方面深入开展重大专题研究，进一步明确大秘书发展定位、发展战略、指标体系等指导方针，科学制定全区“十三五”经济社会发展规划和新型城镇化建设方案。在科学规划的基础上，坚持一以贯之地以“一本规划、一张蓝图”引领大秘书未来十年乃至二十年发展。五、大秘书利用“多规合一”推进新型城镇化的重点当前，我们在探索建立多规融合信息平台的同时，要围绕“ 一城五片”这个
16、大方向、总布局，以关键环节、关键领域的突破推进新型城镇化和城乡一体化。（一）加强中心城区建设。发挥城市的辐射功能，进一步提高城市的经济首位度、要素集聚度、功能优化度和环境宜居度，带动镇村整体发展。按照东进、西扩、北延的城市建设主方向，展示大秘书高新技术产业板块和养老养生中心的形象，打造集居住、就学、商贸为一体的城市新亮点为城市长远发展留足空间。通过优化城市布局，着重建好高新产业、养老养生、文化生态、商业百货、教育卫生和商贸物流六大核心板块。（二）把握重点片区建设。要结合实际、分清主次、持续用力，构建主城区、重点乡镇、特色乡镇、新型社区、农村居民点五级联动的新型城镇化格局。按照“一城五片”空间战略规划，坚持统筹整合、优化布局、择优培育，推进五大片区差异化发展。刘老庄 徐溜片区要抓住刘老庄扶贫开发机遇和徐溜中心镇政策优势，发展成为大秘书红色旅游特色片区、现代制造基地和综合服务中心；渔沟片区要发挥交通优
