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1、我国公共政策评估困境及完善途径政治李永生约 3942 字公共政策评估是政府政策研究和分析的重要环节,通过政策评估可以使政府对政策系统、过程和结果进行综合效益和效率评价,从而决定该政策的延续、调整、终结,或改善政策系统,提高政策质量,有效实现政策目标。公共政策评估对于公共政策的运行和有序发展,实现公共政策的科学民主,满足公众利益和需求都有重要作用,各级政府必须高度重视公共政策评估才能实现决策的科学化,保证公共生活的良性发展。我国公共政策评估困境1.缺乏对评估的科学认识。我国公共政策评估还没有形成科学机制,不少政府及其官员对公共政策评估的意义、环节和分析不到位,没有形成对公共政策评估的统一认识。不
2、少官员认为,政策制定科学、运行无误就是公共政策有效性的表现,而公共政策评估只是应付上级和群众的一种手段,这样,在迫于政策评估时,不少政府往往缺乏对评估的科学态度,无法有效开展政策评估工作。另外,政府内部真正搞政策评估的人员较少,绝大多数评估人员并不了解评估的意义,不知如何确立评估指标,采用哪些评估方法而只是以上级赞同为炫耀工作的标准,影响了政策评估的信度和效度。2.评估主体相对单一。过去的公共政策评估主要由各级政府负责,是政府了解公共政策效果的过程,并依据一定标准判断这些效果是不是预期的效果。他们以自身合法性和权威性制定政策而很少关注社会环境的变化及其他社会组织和公民的需要,造成其他公共组织和
3、公民被动、消极地应付政策规定,而参与、协助政府搞评估的积极性、主动性不强,难以体现评估的客观公正原则。原则上,不同的公共管理主体都可以参与公共政策评估,主体不同,对同一公共政策的评估也会形成不同的结论,而评估主体只局限于政府,难免会使结论显得过于单调。3.评估资料和经费不足。政策资料和信息是开展政策评估的前提,缺乏足够的与政策相关的资料和信息就无法有效开展评估。由于政府对公共政策信息的重视程度不够,政策信息管理中所掌握的资料和信息不完整、不精确甚至不正确都影响了政策评估的过程和结果。此外,由于重视程度低,各级政府不愿意支付政策评估的资金、办公设施以及人力资源等方面的成本,使公共政策评估所需的经
4、费严重不足,造成我国公共政策制定和执行机关缺乏评估经费严重不足的问题,评估活动难以持续开展。4.评估标准不统一。我国大政方针原则上由国家统一制定,具体政策及评估由各地方政府自主安排。由于各地区实际情况不同,政策评估方式多种多样,政策评估的结果差异性自然较大。某些地方政府机械性地以国家政策为依据,而缺少变通和灵活处理;只结合本地特殊情况开展评估而与国家方针政策不符,造成政策走样、扩大或替换。评估标准不统一又造成某些政府在评估中按照本级政府的利益提供有利于自身发展的信息,或者有意识地夸大、缩小、掩盖和扭曲政策运行中的事实以求政策的稳定,使政策评估向有利于本级政府的方向倾斜,导致评估目标模糊,无法形
5、成上下统一的评估标准。5.评估方法有待改进。政府在评估中常用前后对比、对象评定、专家判断和自主评定等方法开展评估。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架,对象评定法扩大了政策评估的范围,专家判断法提高了评估活动的客观性,自我评定法使得政策评估活动经常化。这类评估方法偏重于定性分析,实际评估时缺少量化指标,运行中常表现出手段落后、前后矛盾、难以实施和控制、有些统计数字的真实性值得怀疑、评估结果缺乏实证性等问题。有些地方政府甚至存在凭经验办事、搞形式主义的现象,提供的评估统计数据调查不深入、不全面,评估的方法亟待改进。6.评估缺乏法制化和规范化环境。由于我国公共政策评估起步晚,发展时间短,与之相
6、关的法律制度还不健全,这样,政府实施的政策评估仍然由领导者凭个人价值偏好在一组备选方案中择一而评估,很少主动思考其效果和目标。评估中的“形象工程” 、 “面子工程”一旦出现问题,没人承担责任和风险。缺乏法制化和规范化的政策评估环境也使评估过于随意,评估方案的采纳完全取决于政府政策的制定者个人或团体,无法形成法制化和规范化的评估方法,影响了公众和社会组织对政府评估的接受程度。近几年,政府提倡政策要实现科学化、民主化和公开化,各级政府就要确立科学的评估标准,全面研究和分析政策运行环境,为政策制定和改进提供依据。鉴于我国政策评估中存在的上述问题,各级政府要加大力度改进政策评估方式,才能实现政策所预期
7、达到的目标。公共政策评估的改进之道1.评估观念要深化。通过加强公共政策评估的理论建设推动政策评估的发展,提高全社会特别是政府部门对政策评估环节、过程和意义的认识,使其思想上重视政策评估。为此需要政府部门加强政策评估的宣传,使公众认识到政策评估是政策改进和发展的重要环节,不仅能够帮助政府政策机构制定科学有效的公共政策,体现政策的优势和成效,还能够充分利用现有政策资源,补充、修正和完善公共政策。为了统一思想,改变评估即是“评优”的错误思想,还要正视政策评估的批判性和价值性,坚持全面、客观、公开、公正的原则发现和解决政策问题,提高政策质量,推动公共政策的科学化和民主化。让参与政策评估的全体人员充分理
8、解政策评估的重要性,对其开展的政策评估给予资源上的支持,为其政策评估工作营造一个良好的外部环境,政策评估是政府规范运行和有效服务的重要体现,因此,政府必须重视政策评估工作,深化政策评估观念,构建适合我国政策评估的理论体系。2.评估主体多元化。社会发展促进了社会公共权力承担和社会资源提供方式的转变。公共权力和资源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企业、私营部门或非政府社会组织,公共事务主体的扩大要求重组和调整公共权力和资源,中央及省级政府在统一安排和部署下必须确立标准、制定政策,允许并鼓励更多的社会公共组织和个人参与政府政策的评估,改变政府作为唯一评估主体的现状,鼓励政策评估主体的多元化取向,
9、实现政策参加人员、专家和公众三结合的评估主体结构。政策参加人员了解政策制定的动因、发展和实施中的问题,专家则可以用丰富的理论知识对政策进行实质性研究和分析,公众是政策直接作用的对象,对政策运行效果有更深刻的体会,要保证公众参与政策评估的权利,使其对政策做出满意度评价。根据不同主体的需要,在科学规划的基础上赋予其相应的自主权,鼓励其独立、自主、积极地参与政策的制定与评估并给予合理评价,各级政府还要鼓励评估主体献计献策,改进政策评估,对政策评估贡献大、作用显著的评估主体,政府要给予支持,从整体上提高政府评估的水平和质量。3.评估组织专业化。重视评估组织的建立和评估工作人员的培训。独立的政策评估组织
10、是政策评估科学性和客观性的保证,要采取切实有效的措施鼓励评估组织独立自主的开展政策评估,减少政府的行政干预。对于党政机关内部的政策评估组织,要强化其政策评估职能,特别要将政策制定和政策执行两个部门分开,让其各司其职、各负其责,并辅之以外部的、独立的民间政策评估组织,发挥民间政策评估组织的专业优势和社会关系优势,通过这些民间政策评估组织了解民意。还要加强专业评估人员的队伍建设,作为政策评估的实施者,专业评估人员的经验、知识结构、理解和掌握政策的水平、运用评估技术的熟练程度、个人的道德修养以及对问题的敏锐力和分析力都会影响政策评估的水平和质量,因此,造就一支专业化的评估队伍,就要尽快提高其服务意识
11、和效率意识,以绩效和工作满意感为衡量标准加强对其考核、培训、教育和管理,或在高校相关专业目录中增设政策评估专业,培养相关人才;注重政策评估的资金投入,鼓励相关学者加强对政策评估理论、评估方法和评估技术的研究,为评估工作的顺利开展奠定基础。4.评估手段科学化、制度化。为了实现政策评估的公正、高效、合理、有序,政府和参与评估的主体要科学构建政策评估体系,注意政策评估手段的科学化,实现评估指标的量化,体现政策效能与效率的统一,使政策资源的配置达到最佳状态。在评估中实行目标管理、项目管理、采用成本效益分析法、实施战略分析、构建决策预测模型,重视政策评估的成果测量、效率测量、标杆测量和成本测量,结合社会
12、发展的趋势重组评估组织机构,进一步实现有效的评估。明确政策评估目标,还要以科学的发展观实现评估的制度化,将评估的目标、程序、方法等纳入政策评估体系,形成严格的制度规范,避免评估的随意性和无序性,通过评估工作的制度化将评估结论与有关人员的奖惩联系起来,体现政策制定、实施、评估与政策运行过程中权、责、利的统一,真正发挥政策评估的作用。5.评估机制反馈化、评估环境法制化。政策评估结束后,公共管理者和机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应,组织相关部门撰写评估报告和材料,作为有效资料存档以及向公众公布解释的依据。信息化社会要求政策评估充分利用现代科学和信息技术构建评估的双向反馈机制,增加评估的“透明
13、度”,加强各评估主体与行政执法机关、司法机关以及广大人民群众的联系,形成政策评估的监督机制。还要根据政策制定、实施及效果评价等修订和调整政策,通过健全管理信息系统实现评估的信息化与网络化。健全法律法规来明确政策评估的范围,实现政策评估的程序化,将各项机制的运行纳入法制化轨道,公开政策的规定、界限、办事程序、办事机构和办事人员的活动,体现法律性和严肃性的精神。制定政策评估方面的法律法规约束评估的过程,并充分利用各种媒介宣传公共政策评估的意义,以法律的手段巩固政策评估的成果。在构建和谐社会、全面建设小康社会的今天,实现政府政策评估的科学化和规范化,为我国现行政策的运行及修订提供有价值的信息,才能有效发挥政策的作用,为我国社会的稳步发展带来新的契机。(作者单位:渭南师范学院管理科学系)
