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1、关于审理土地行政诉讼案件若干问题的分析关于审理土地行政诉讼案件若干问题的分析作者：林杰 发布时间：201X-12-01 15:26:18由于社会经济的发展，土地价值大幅提升，因土地行政管理引发的行政诉讼案件多发，而此类案件多数关系到农民的生存问题和社会稳定。本文总结分析百色市法院审理土地行政确认诉讼案件、土地行政裁决诉讼案件中把握不准的主要问题，并提出对策和建议以资参考和探讨。一、百色市土地行政诉讼案件概述百色市土地行政诉讼案件类型主要集中在土地行政确认之诉、土地行政裁决之诉两大类型。（一）土地行政确认之诉行政确认是指行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格者关系进行甄别或认定
2、，以法定方式予以宣告的具体行政行为。土地行政确认主要表现为对土地使用权进行行政登记。公民、法人或者其他组织认为行政登记机关为第三人颁发土地使用权证的行为侵犯了自己对该土地享有的权利而提起的行政诉讼，为土地行政确认诉讼。实践司法中表现为当事人不服颁发土地证的情形：一是有证的起诉政府给另一方颁证侵权；二是无证的起诉政府给另一方颁证行为侵权，三是政府颁证后又自行撤销土地使用证导致被撤证方起诉，百色市近两年土地行政确认案件都是属于后两种情形。（二）土地行政裁决之诉行政裁决,是指依法由行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。
3、土地行政裁决之诉是指公民、法人和其他组织对政府作出的对个人、个人与单位、单位与单位之间的土地权属纠纷的裁决不服而引发的诉讼。司法实践中常见的是政府作出的权属纠纷处理决定，当事人对处理决定不服诉至法院引起土地行政裁决案件。二、百色市土地行政诉讼案件存在的主要问题 （一）土地行政确认案件的司法审查标准问题土地行政确认案件的司法审查标准就是围绕对土地登记的司法审查展开的，作为审查登记机关登记行为是否合法、合理的尺度，直接涉及到登记权与司法审查权的关系问题，必须要有科学性、合理性和可操作性。土地登记的司法审查标准表现在行政机关对土地登记资料的审查形式或者说叫审查程度，我国土地登记资料审查实行的是那种形
4、式呢？我国的法律法规里没有明确规定。 城市房地产管理法第 60条强调土地登记须经土地管理部门“核实” ，人民政府才能颁发土地权利证书，我国土地登记规则第 6条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书” 。我国学者对行政机关的土地登记行为一直存在着“形式审查”和“实质审查”之争。采形式审查的观点认为，登记机关只需要对登记资料进行形式上的审查，即只要当事人提供的资料齐全，符合登记的形式要件，就可以予以登记。至于所登记的权利事项，是否存在实质上的瑕疵，则不过问。采实质审查的观点认为，土地登记的高公信力要求土地登记机
5、关不仅要审查当事人提交的文件资料等登记所要求的形式要件，而且对土地权利变动的原因和事实以及是否符合有关的法律规定等进行实质性审查。（二）土地行政裁决案件证据的收集、审查和判断土地行政裁决案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据或证据难于固定，给审理土地确权案件带来一定的困难。百色市在土地改革、 “四固定”不彻底，以及在后来一系列政治运动中土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地确权案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值
6、不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，加之行政机关及法院一些办案人员对土地改革时的土地证、1962 年的“四固定”以及以后的一系列变化情况缺乏综合分析认定，土地权属纠纷得不到解决反而使得当事人累访累诉的情况时有发生。三、对策及建议（一）明确土地行政确认案件的司法审查标准一方面，从以上我国现行法律法规看，并未赋予登记机关有权审核土地权利变动的原因和事实以及是否符合有关的法律规定等权属归属问题，既然如此，就不应当苛求登记时进行实质审查。另一方面，我国也不是实行形式审查，只要审查其申请材料是否符合形式要件即可。我国实行的应是适度审查，具体而言，就是以登记部门的审查程度为限，在程序上实
7、行严格审查，包括法律规定审查其申请材料是否齐全、申请内容是否符合规定的条件、申请材料前后是否矛盾，在实体上实行适度审查，包括申请材料来源是否合法，根据资料判断权属是否清晰，以及审查物权变动的原因，即土地权利变动是否是当事人的真实意思表示，是否符合法律的规定等，如果土地权利变动是当事人的真实意思表示，符合法律的规定就应该予以登记。而不必对资料以外的事实进行审查，如不必审查交易的目的、交易的金额、印章真伪等。至于资料的真实性，也不应予以审查，而应由提交的当事人负责。要为法官形成对登记过程的逻辑推理和回顾而架设一条理性的思维模式，使法官能够及时准确地发现用来判断登记合法与否的事实标准，并在复杂多样的
8、证据中检测出实现裁判客观化的最佳依据，并借助逻辑的手段和实践的理性，做出最后的裁判。（二）处理好行政机关举行和法院主动取证的关系涉及土地的行政案件由于时间跨度大，证据难于固定，因此必须强调行政机关的举证责任。在强调被告举证的同时，法院也应当进行调查取证。土地作为一种不动产，有其特定的方位、面积、附属物以及相邻关系等，根据这些特点，仅在庭审中举证、质证是不够的，法官应当到现场去调查、勘查、取证。（三）综合分析土地行政裁决案件证据的审查和判断，慎用自由裁量权。正确判断土地行政裁决案件证据的最好方法就是综合分析土地改革时的土地证、1962 年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，尤其是对 1953年
9、土地改革时的土地房屋所有权证和1962年“四固定”时期的材料是这类案件司法审查的重点。解放初期人民政府发的土地房产所有证 ，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，但后来我国的土地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地随人入社，土地由私有改造成农业合作集体所有，随后又经过人民公社，将农业合作集体所有扩大到人民公社集体所有。到 1962年“六十条”公布后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定” ，按属地原则对土地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地的所有权。 “四固定”作为我国农村集体土地所有权的依据应该说是明确的，现在政府土地确权时一般以“四固定”为准
10、，其效力优先于土改时的土地证。但是“四固定”没有法定的确权证书，因此法院在审查证据时主要是听取证人证言，并考察田亩造册、交粮纳税和土地经营管理等情况，进行综合分析判断。在以上因素欠缺的情况下，才参照土改时的土地证。对于 1953年土改确权时颁发的土地房产所有证 ，若经核对证实争议地在登记范围内，则确认其土地所有权。但要掌握好两个原则：一，土地证的四至界限与实地面积不一致的，以四至为准，二，四至不清楚而面积准确的，根据面积数量确定土地权属界限。尤其要注意的是，裁决时慎用自由裁量权，特别是不要在历史事实查明和证据采信认定上自由裁量，杜绝因历史事实难以查清而推测性的作出显失公平的错误裁决。法院在审理
11、的一些重大、疑难、复杂的土地行政裁决案件中发现，行政机关作出裁决时自由裁量的空间越大、案件越难处理，法院息诉服判压力越大。比如，有的案件因土改、合作化及“四固定”时期的历史事实难以查清，双方当事人各自提供的权属凭证亦都不足以证明其权属，有的行政机关处理时没有综合考虑双方的经营管理与生产生活现状，会出现缺乏公平的“一边倒”式的裁决，法院审查时往往会撤销责令政府重新处理。但由于司法与行政缺乏良性互动机制，沟通不够，行政机关没有理解法院的判决愿意，再次处理时又会绝对的“一边倒”向另一方当事人，结果第二次的裁决处理决定又会被法院撤销。经过这样的反复到处理后，双方当事人对行政机关不再信任，法院审理时也很难做好当事人的息诉服判工作，从而也丧失法院的公信力。这也是行政申诉上访居高不下的主要原因。因此，建议行政机关在作出行政裁决时慎重行使自由裁量权，要在公平、公正处理原则的基础上，充分考虑争议各方当事人的利益平衡。
