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1、第一章社会行政的含义与构成第一节 社会行政的含义（相关概念辨析）一、行政（一）行政定义行政一词是从英文“administration”翻译过来的。它基本上是指在公务活动中的组织、协调等促进相关人员共同努力以有效地达到目标的活动。（二）狭义行政概念立法行政司法政治行政古德诺：政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行（三）广义行政概念法约尔从一般意义上指出行政活动在工业组织和其他组织运行中的重要性（四）行政和管理行政意指管理众人或机关事务的一项工作，是政府机关或公共团体为达到其目的或完成其使命，研究如何用有效的方法和合理的机构，对其所需的人、财、物作最高效的运用。行政一般用于非营利组织、公共部门
2、，管理一般用于企业组织。行政一词传达了关心或照顾的概念，行政可阐释为一种协助、滋养或使之具有能力的过程；管理则传达了控制、指挥与统治的概念。二、公共行政：（一）定义公共行政指的是政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动，它通过把公共政策转变为具体的实践来增进社会的公共利益公共行政包含下述含义1、政府的行政部门的活动2、对公共政策的制定和执行3、与人们的广泛协作问题相关的事项4、与私人管理相区别的领域（二）现代公共行政包括：国防、外交事务、公共安全、公共卫生、国民健康、劳动就业、公民受教育、解决社会问题，为经济发展和改善公民生活创造条件（三）公共行政与社会行政的关系
3、1、公共行政与社会行政有交叉之处2、公共行政与社会行政区别（1）（2）(3)美国学者古德诺：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。 ”社会工作价值取向：父权主义取向、社会正义取向、宗教取向、临床取向、专业自我保卫取向、无道德取向美国美国社会工作者协会伦理守则社会工作专业使命立足于一组核心价值。这些伴随着社会工作作过专业历史的核心价值是社会工作独特的目标和远景的基础：服务、社会正义、个人尊严与价值、人际关系的重要性、廉政、能力三、社会工作行政与社会福利行政（一）社会福利：是指一个国家或地区的政府及社会组织通过帮助人们满足经济、社会、教育
4、和健康需求，而使人们的生活得到改善、福祉得以增加的状况。（二）社会工作行政与社会福利行政的关系四、社会管理与社会行政（一）社会管理社会管理是从综合的角度、用综合性方法、处理综合性社会关系问题的管理活动。 社会管理并不是专属于某一专业领域的概念，它既不属于政治学，也不属于社会学和社会工作，它是跨学科、跨领域的，以维护社会秩序、实现社会协调和发展为目的的管理活动。社会管理是以整个社会为对像的管理活动，由于社会结构和社会问题的复杂性，社会管理一般带有综合性特点，即他是站在整个社会的高度，解决社会问题、协调社会关系，为社会发展创造适宜条件的管理活动。（二）社会管理的内容生态环境管理，就业管理与服务，食
5、品药品管理，人口资源管理，社会保障体系管理，社会组织管理（建立社会组织，协调社会组织关系） ，公共交通管理，制定法律法规、社会政策、解决社会问题，维护社会公正1、对象不同。社会行政的对象是社会福利活动，特别是对有困难的人群和弱势群体的福利性支持，而社会管理的对象是一般的社会活动，是要协调社会结构中的各种重要关系，而不限于对弱势人群的支持活动。2、方法不同。社会行政作为一种组织、协调和管理活动包括使用一般的管理方法，但它更强调从支持弱势群体、有效提供社会福利的角度看待协调和管理，更强调对人的关心，社会管理更强调权力，社会行政更强调共同参与和治理。3、目标不同。行政和管理都有明显的理性主义色彩，都
6、要追求活动的效率和效益，但社会行政更看重效果而不是单纯的效率，因为社会行政的根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助五、社会行政社会行政是将社会政策变为社会服务的活动。斯宾塞：社会工作行政是促成社区资源（人力和财力）转化为社区服务的过程。这个使资源转为服务的过程，涉及委员会、行政官员、工作人员、志愿人员或赞助者不同程度的积极参与。社会工作行政涉及重大计划制定与目标形成，且不仅仅依据外部机构提供的计划去进行管理和运用资源。（侧重于社会服务机构的内部管理）崔克尔社会工作行政是一个连续的行动过程，这一过程的运作是为达到共同的目标，在这一过程中要善于发掘并运用人力和物力资源，为实现共同目标必须运
7、用协助与合作的方法，这是一个计划、组织和领导行政运行的过程。白秀雄：社会工作行政一方面是政府公共行政的一个部门，另一方面作为社会工作的一种间接方法。就前者而言，它是指一个政府根据其立国主义和社会政策，顺应社会福利世界潮流，并参照当前社会需要与状况，所从事的有关社会福利的措施及活动，其目的在于发挥政府福利工作的功能，履行国家福利工作的责任，以保障人民的生存权、工作权及财产权。就后者而言，社会工作行政作为社会工作的专业方法之一，它通过行政程序以确保服务的功效、实现社会福利的目标。台湾学者朱辛流：社会行政是运用政府权力，根据当前政策与施政方针，有计划地健全人民团体，推展社会运动，增进社会福利，实施社
8、会安全，加强劳动管理，发展合作经济，推行公共保健，并对国民的生存权、工作权和利益权予以确切保障的措施。基德内不同意把社会行政视为单纯的执行政策的观点，认为社会行政具有能动性，把社会政策变成各种社会服务的过程是一个双向过程：将政策变为具体的社会服务，运用经验修改政策。社会行政是执行社会政策，为有效地实现社会政策目标所进行的组织、协调和推展社会服务的活动。社会行政是指社会工作行政主体（政府、服务机构）对社会福利工作进行行政管理，满足人民各类福利需求的活动。社会工作行政运用行政学，管理学的方法与技术以提高社会服务的工作效率与服务品质之，是一种重要的间接社会工作方法。六、社会政策与社会行政（一）社会政
9、策：英国伦敦政治经济学院马歇尔教授：是指政府用以直接影响市民福利的政策，其行为是提供服务或收入给市民，其核心包括社会保险、公共援助、保健及福利服务、房屋政策等。瓦格纳：社会政策是对分配领域中的问题采取立法及行政手段，以缓和问题的国家政策。费舍尔：社会政策是为了人类幸福而采取的行动措施的总和，其目的是调节收入分配与平衡社会经济生活的负担。社会政策是国家以立法的形式确定，依靠行政手段实施，以提高国民生活质量、促进社会福祉的政策。（二）社会政策主要包括：社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共住房政策、劳动就业政策、公共教育政策，社会福利服务政策（三）社会政策和社会行政的关系第二节社会行政
10、的发展历程一、社会工作行政的起源古希腊人“幸福论”古罗马人：责任观念希伯来人“公正观念”春秋战国礼记 礼运 大同篇：大同社会大道之行也，天下为公。选贤举能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是为大同。 ” 周礼保息六政以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富 九惠之教。 管子一书中写道：“人国四荀五，行九惠之教，一日老老，二曰慈幼，三日恤孤，四日养疾，五日合独，六日问疾，七日通穷，八
11、日赈困，九日接绝。 ”这些内容类似于现在各国实施的老人福利、儿童福利、社会救助、医疗服务、婚姻咨询、健康服务、创业服务、就业服务等。 常平仓社仓义仓二、民间机构协调服务的需要1869 年，伦敦成立“组织慈善救济暨抑止行乞会社”，后改名为伦敦慈善组织会社（the Charity Organization Society 简称 C.O.S ）“机构间合作”友善访问员三、社区工作和政府福利制度的建立对社会行政的促进作用（一）社区睦邻组织运动和社区工作（二）政府福利制度的建立1、英国早在 1536 年，英国就颁布了亨利济贫法 ，它标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的职责。1601 年英国颁布
12、了历史上有名的“伊丽莎白济贫法”，正式确立了政府对于救济穷人的责任。这是欧洲最早出现的国家济贫制度，也开辟了现代社会救济制度之先河。该法首次正式确认了政府负有对没有工作能力的贫困者提供帮助，帮助贫困的孩子去做学徒，给身体健全者提供工作，以及保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。该法令规定，济贫基金以每户固定缴纳的税款为主，较为富裕的地区须征税补贴贫困地区。该法令还将救济对象分为三种，区别对待。通过设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会，建立贫民教养院、贫民习艺所，组织贫民和孤儿习艺所等措施开展院外救济。1834 年，英国政府颁布的新济贫法大体上继续了“旧济贫法”的内容框架，只不过将济贫权力由
13、分散改为集中，将济贫方式由原来的居家救济(院外救济)改为院内救济。 1942 年，贝弗里奇报告是一个关于全方位福利问题的报告，基本宗旨是消除贫困。它从人们的需要出发，提出相应的对策，从而形成一个完整的福利体系。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供 9 种社会保险待遇，还提供全方位的医疗和康复服务，并根据本人经济状况提供国民救助。这 9 种社会保险待遇分别为：失业、伤残和培训保险金，退休养老金，生育保险金，寡妇保险金，监护人保险金，抚养补贴，子女补贴，工伤养老金，一次性补助金（结婚、生育、丧葬和工伤补助金 4 种） 。其中有许多为新的福利项目，如为儿童提供的子
14、女补贴在福利制度发展中是一个根本性的突破，有的学者甚至认为它是福利国家的核心，打破了传统的家庭赡养职能，由国家直接代替家庭向非劳动人口承担了部分赡养责任。另一项重要突破是提出建立全方位的医疗和康复服务。 报告还要求建立完整的社会保险制度，每人每周缴费，无论人们原来的收入如何，无论个人的情况及风险程度怎样，都必须强制参加保险，缴费费率相同，失业保险金、残疾保险待遇以及退休养老金等各种待遇也都实行统一的标准，强制性的基本保险项目由国家实施。这些都突破了英国原有失业保险和医疗保险只限于某些群体的限制。报告指出，社会保障应遵循以下四项基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需
15、求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需要；三是统一原则，即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实施使社会保障理论更加丰富和趋于成熟。英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议，于 1944 年发布了社会保险白皮书，并制定了国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救助法等一系列法律。1948 年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家。贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。报告和英国福利国家社会保障制度的实施，影响到了整个欧洲。瑞典、芬兰、挪威、法国、意大利等
16、国也纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。2、美国。1900 年之前，美国中央政府没有社会福利行政，社会服务主要由慈善机构自己处理。1911 年，美国联邦政府颁布母亲年金立法，1912 年，联邦政府设立儿童局，开启了联邦政府的社会福利工作，自然也发展出附属于公共行政的社会行政。1929 年的世界经济危机促进了美国社会福利行政的发展，经济危机引发的社会问题及其解决之道表明，在美国社会福利发展史上曾扮演主要角色的志愿性慈善团体已无力应付全局性问题，政府必须在社会福利方面承担起更多责任，1933 年，美国成立“联邦紧急救济总署”，1935 年颁布社会保障法 。公共救助制度的建立促进了政府有关部门对公共社会服务人员的强烈需求，新创立或扩充的公共福利部门急需大量能进行计划、组织、管理与监督的社会服务计划工作者。政府大量介入社会福利政策的实施、社会福利计划的设计与推动工作，从而推动了社会行政实践和研究的发展。3、国际组织的建立和国际层次上的社会工作行政。1941 年，罗斯福和丘吉尔协议签订的大西洋宪章中呼吁”大家
