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1、1论水行政执法中的授权执法与委托执法陈建东 （卢氏县水利电力局，河南卢氏 472200）关键词水行政；授权执法；委托执法。摘要笔者结合自身的水行政执法工作实践，从授权执法与委托执法的概念、涵义、意义、区别等方面对水行政执法中的授权执法与委托执法作一浅析。在水行政执法工作实践中，许多执法单位不明白自己到底是授权执法还是委托执法，下面笔者结合自身的水行政执法工作实践，就水行政执法中的授权执法与委托执法做一初探。1、水行政授权执法1.1 水行政授权执法的概念和涵义授权执法指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织执行的法律行为。根据授权执法的概念，结合有关水利法律
2、法规认为：水行政授权执法指水利法律、法规将水行政职能的一部分或全部以法定方式授予某个组织执行的一种法律行为。这一概念的内涵包括：水行政授权执法只能由水利法律、法规（包括行政法规和地方性法规）授予，规章和规范性文件不具备授权的资格；授权执法必须以法定方式进行，必须在水利法律、法规中明文规定；被授权的组织必须具有执行水行政职2权的能力，具有管理公共事务的职能，否则不能成为被授权的组织。根据有关法律法规规定，被授权的组织必须依法成立，具有相应的机构、人员、经费，具有管理水利事务的职能，能以自己的名义实施执法权并对自己的行为承担相应的法律后果。1.2、水行政授权执法的条件一是前提条件-必须有水利法律法
3、规的明确规定。任何一个组织依授权实施水行政执法，都必须有相应的执法权法律法规依据。这里的法律依据主要是指水法 、 防洪法 、 水土保持法等全国人大及其常委会制定的法律。法规依据不仅包括国务院制定的行政法规（如中华人民共和国水土保持法实施条例 ） ，还包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，包括省会所在地的市人大及其常委会制定的地方性法规，包括国务院批准的较大的市人大及其常委会制定的地方性法规。水利部的部门规章和地方政府的规章以及其他规范性文件的规定均不能作为水行政执法授权的依据。与上述前提条件相对应，水行政授权执法的授权主体必须是特定的，即只能为全国人大及其常委会，国务院，省级
4、人大及其常委会，省会城市和国务院批准的较大的市人大及其常委会。二是对象条件-被授权的组织必须是具有管理公共事务职能的组织。即必须具备上述的依法成立，具有相应的机构、经费和设施，人员必须熟悉水利及其相关专业知识，能够满足日常行政管理的技术要求、具有管理水利事务的职能，3能以自己的名义实施执法权并对自己的行为承担相应的法律后果等基本条件外。1.3、水行政授权执法的规则一是被水利法律法规授权的组织只能在授权范围内实施执法权。法律法规在规定被授权的组织有权实施水行政执法权的同时，一般也对其权限范围作出明确规定，如果超出了授权范围实施执法权，不但所作出的具体行政行为无效，而且还会因为滥用职权而受到法律的
5、制裁。二是被水利法律法规授权的组织所取得的水行政执法权不得让渡。如前 1.2 所述，并非所有的社会组织都可以获得被授权组织的资格，一旦法律法规授予某一组织水行政执法主体资格，即认为其具备了相应的条件。被授权的组织如果将获得的水行政执法权让渡给其他组织，就背离了立法初衷，很难保证执法质量。这里的让渡包括执法权的转移和委托，两者都是不允许的。2、水行政委托执法2.1、水行政委托执法的概念和涵义委托执法是指行政执法主体将其执法职权的一部分，依法委托给其它组织来执行的法律行为。根据委托执法的概念，结合有关的法律法规认为：水行政委托执法是指水行政执法主体将其所辖的水行政执法职权的一部分，依法委托给符合法
6、定条件的组织来执行的一种法律行为。4这一概念包括以下涵义：委托机关必须是具有水行政执法主体资格的水行政主体；委托内容是水行政执法职权而非其它职权，是水行政执法职权的一部分而非全部职权；委托必须依法定依据按法定程序进行；受委托组织必须是符合法定条件的组织。2.2、水行政委托执法的条件（1）委托主体必须是水行政主管部门。法律法规授权的组织虽然也是独立的水行政执法主体，但是无权进行水行政执法的委托，只能亲自行使执法权。（2）委托必须依照法律、法规或者规章的规定，无依据的委托执法是无效的。（3）委托必须在职权范围内进行。委托执法是建立在委托机关享有执法权的基础上的，如果委托机关不享有执法权，自然也就无
7、权委托其他机关或者组织行使执法权。同样，即使委托机关享有执法权限，也不能超出权限范围进行委托，否则仍然是无效的。（4）受托单位必须是依法成立的单位。即必须是依法成立的管理水利事务的组织，该组织具有熟悉水利及相关法律法规和业务的工作人员，若需对水事违法行为进行鉴定或检查的，应有能力进行相应的技术鉴定或技术检查。2.3、水行政委托执法的规则5（1）受托单位以委托水行政主管部门的名义实施水行政执法。从法律关系上讲，委托关系是一种代理与被代理的关系，受托单位在法律上不具备独立的法律人格，不能与委托机关处于并列的水行政执法主体地位，只能以委托机关的名义实施水行政执法，相应的，实施水行政执法所带来的法律后
8、果也由委托机关承担，在引起行政复议、行政诉讼或者国家赔偿时，只能由委托机关作为被申请人、被告或者赔偿义务人。（2）委托执法应以书面形式进行。行政执法权的行使是涉及相对人合法权益和社会公共利益的行为，较之于一般的民事委托应该更加规范和谨慎。委托机关与被委托机关应当就委托的期限，权限范围，法律责任等内容形成书面的委托书，以明确双方的职权范围。（3）委托执法应当遵循公开原则的要求，即应当将委托执法的有关内容予以公告，这样既方便了利害关系人举报、检举，又便于对委托实施情况的监督。公告内容应包括两部分：一是委托机关与受托单位的名称、地址等基本情况，二是受委托实施执法权的范围、权限，期限、法律责任等具体内
9、容。公告应由委托水行政主管部门予以公布，向社会公示。（4）委托的水行政主管部门应当对受托单位实施水行政执法的行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托关系成立后，委托的水行政主管部门应当对受托单位实施水行政执法6的情况进行监督，发现问题及时纠正，以确保委托执法的实施质量。（5）受托单位不得再转委托其他组织或者个人实施执法权。水行政执法权委托的成立是基于委托机关对受托单位的业务能力和严肃行使执法权的信任，受托单位应当亲自行使执法权，如果再转委托，有悖委托执法的初衷，很难确保水行政执法的质量和严肃性，所以， 行政许可法 、 行政处罚法 、 水行政许可实施办法 、 水行政处罚实施办法等法律和水
10、利部的规章都对行政许可、行政处罚等行政执法的转委托做了明确的限制。3、水行政授权执法和委托执法的意义一般地，根据宪法和行政法的基本要求，作为国家行政权重要组成部分的水行政执法职能，只能由水行政主管部门行使。但是，在当前社会主义市场经济体制条件下，由于现代社会经济的迅猛发展，社会分工的日益细化，社会关系的日益复杂，国家对社会生活干预的广度和深度也在不断加强，经济、文化、科学技术等领域出现许多新情况、新问题，致使水行政主管部门的行政职权不断扩张，编制、人员和经费也随之增加，这又与压缩财政支出、精减机构、人员分流相矛盾。另一方面，即使现有的水行政主管部门的职能得到充分发挥，但由于水行政执法职能涉及各
11、行各业，如水事违法案件查处可能涉及公路、矿山的，需要进行相应的现场检查、勘验和技术分析，对造成的水土流失量需要检7测等，水行政主管部门不可能针对每一技术领域都设置相应的队伍进行行政管理，仍然有很多技术性难题难以解决，重新建立一种新的水行政执法主体并不现实，而某些具有水利等相应专业技术条件和组织条件的组织所欠缺的就是执法主体资格，在这种形势下，将水行政管理职能的全部或者一部分通过授权或委托的方式给这些具有相应专业技术条件和组织条件的机构、组织行使，不但不需要付出更多的执法成本，同时又利用了潜在的执法资源。综上所述，水行政授权执法和委托执法的确立，对于提高工作效率，精减机构、人员和依法维护良好的水
12、事秩序具有十分重要意义：一是授权或委托专门机构执行水利法律法规有利于提高工作效率；二是授权或委托具有某种专门知识、专门技能的机构执法，可以准确及时解决水行政执法过程中的技术性难题，具有科学性；三是可以避免过多地增加行政机构和人员。4、水行政授权执法和委托执法的法律地位某些组织在没有依法获得明确的授权之前，是不能够以自己的名义执法的。在获得授权以后，被授权组织因享有水利法律、法规所明确授予的行政职权，便能够以自己的名义实施行政行为，并独立承担由此产生的法律后果，所以，获得授权的组织在行政法上具有独立的行政主体的法律地位。它既能够以自己的名义行使水事执法权，又能够以行政复议被申请人的身份参加行政复
13、议8活动和以行政诉讼被告人的身份参加行政诉讼活动。而被委托组织由于不具有水利法律、法规所授予的行政管理职权，它的行政管理权只能根据委托水行政主管部门的行政委托而产生，并且其职权范围也只能由委托水行政主管部门在行政委托中加以确定。因此被委托组织在行政法上不具备行政执法主体资格，它只能以委托水行政主管部门的名义行使所委托的水行政执法权，其代为行使受委托的水行政执法权时所产生的法律后果由委托的水行政主管部门承担。4、水行政授权执法与委托执法的区别水行政授权执法与委托执法是两个不同的法律概念，它们之间的区别主要表现在法律根据、法定方式和法律效果三个方面。4.1、法律根据水行政授权执法必须以水利法律、法
14、规的明文授权为依据。授权使原来并无执法主体资格的组织取得主体资格或使其原有的职权范围扩大，职权内容增加，这一切则必须有法律、法规的明文规定方可。而委托执法虽也必须依法进行，不过这种“依法”不仅范围包括水利法律法规，还包括水利规章，而且还不如授权执法那样严格，只要在水行政主管部门的法定权限范围内，不违背法律精神和法律目的即可实施委托。4.2、法定方式水行政授权执法必须符合法定的方式，其方式一般由法律、9法规直接授予。如中华人民共和国水土保持法实施条例第四条规定：“地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使水土保持法和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权” 。而委托执法的方
15、式则是水行政主管部门以比较具体的委托决定来进行的。委托事项、范围、职权内容、委托时间、委托人和被委托人之间的关系等，都将在委托决定中以书面形式载明，且受托组织接受委托后不能再转委托。4.3、法律后果授权执法的法律后果使被授权的组织取得了行政执法主体资格，成为法定的水行政执法主体，使该组织可以以自己的名义行使执法权并承担由此而产生的法律后果。而委托执法则不会发生职权及职责的转移，被委托组织不可能因此而取得行政执法主体资格，只能以委托机关水行政主管部门的名义行使执法权，接受水行政主管部门的监督，对水行政主管部门负责，水行政主管部门对被委托的组织的行为承担法律责任。根据以上分析，结合水行政执法工作实
16、践，笔者认为：在水行政执法工作中，若执法组织是根据中华人民共和国水法 、中华人民共和国防洪法 、 中华人民共和国水土保持法等法律及其配套法规的规定设立，经同级人民政府批准成立，有同级人民政府编委批文，有自己的办公机构和场所，有自己的办公经费，能以自己的名义行使执法权并承担由此而产生的法律后果，10则该执法组织的执法行为即为授权执法。若执法组织没有自己独立的办公机构和场所，没有办公经费，不能以自己的名义行使执法权，无需对自己行为承担法律后果，而只能以水行政主管部门的名义行使执法权，由水行政主管部门承担相应法律责任，则该组织为委托执法。作者简介：亢建民（ 1963-）男，卢氏县水利电力局局长，主要从事水利管理工作。联系方式： 03987872266 013938128017 邮箱：
