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1、浅谈如何开展城中乡征拆工作要发展就要建设，要建设就免不了要拆迁。征地拆迁工作，一头要保证各项重点工程及时用地，推动经济发展；一头要依法保护被征地农民群众的合法权益，维护社会和谐稳定；因此，征地拆迁工作牵涉到政府、投资业主、拆迁实施单位和被拆迁群众等多方的利益，影响到社会的发展与稳定，被目前许多基层干部称之为“天下第一难事” 。 “城中乡”因为征拆任务十分繁重，尤显突出。雷锋镇是一个典型的“城中乡” ，征地拆迁成为他们近年来的一项主要工作。根据该乡征拆工作的实际情况，我们对农村征拆工作进行了一些调查与思考。一、全乡近 3 年征地拆迁的基本情况雷锋镇，位于湖南省长沙市西北，紧邻长沙市区，属长沙市辖
2、县望城县所辖。雷锋镇是一个新型集镇，也是中国村镇建设试点集镇，工商业发达，交通便利。雷 锋 镇 是 省 会 长沙 的 西 大 门 ， 紧 邻 长 沙 市 高 新 技 术 开 发 区 。 辖 5 个 行 政 村 ， 1 个 社 区 居 委 会 ， 总 面 积62 平 方 公 里 ， 总 人 口 2.8 万 人 。 近 3 年来，有 9 个 5000 万以上的征地拆迁重点项目在该镇进行，其中包括 5 个工程建设项目。5 个工程项目是：黄桥大道延长线、雷高公路、望雷大道、枫林路延长线、和润园安置房源建设。为雷锋镇历年以来一次性征地最多、工作难度最大、时间要求最短的征拆项目。随着新型城市化、工业化步伐
3、的加快，该乡将很快将成为一个有乡无地的“城中乡” 。二、征地拆迁工作存在的主要困难和问题征地难，难在哪？从我们调查了解到的情况来看，主要症结在社会高速发展的今天，各种利益体在争夺土地这一重要资源的问题上高度集结以及相关制度上的缺失。其主要表现在：（一）无法可依农民有疑惑1国家对农村征地拆迁的法律存在空档。2001 年出台的国务院城市房屋拆迁管理条例 ，在物权法实施后已停止执行。而作为农村集体土地，目前国家还没有制定和颁布征用集体土地和农民房屋的专门法律法规。因此，在解决农村土地的征用和农民房屋拆迁的问题上，我国还没有统一的法律规范。2征地拆迁的政策法规缺乏动态管理。目前，征用农村集体土地和地上
4、附着物，均依据的是地方性规章。随着经济建设的加快、城市建设的日新月异，社会情况的不断发展，特别是在近年来土地、房价均有较大幅度上涨的情况下，地方性行政拆迁规章一定几年不变，难以适应形势的发展，对征拆政策的落实与工作的推进带来困难。3、群众对现有征拆政策存在质疑。雷锋镇征地拆迁项目在推进的过程中，有群众提出了 56 个有关征拆政策和法规上的问题。如宪法和物权法规定“因公共利益可以征用土地” ，何谓“公共利益”？没有任何成文的解释。还有征用土地的“同地同价”原则，该乡由于城乡交错，在同一地块，有的因为是国有土地，在征收时，价格要高出集体土地几倍，差距很大。有的群众对此产生疑问，认为农民在征拆主体上
5、与城市居民不平等，是“三等公民” 。（二）土地价差大，补偿费偏低导致征拆难近年来，土地的征收价格与市场价格的差额越来越大，房屋的征收价格与商品房价格的差额也越来越大。以土地为例，据了解，上世纪 90 年代末，这个乡专业菜地的征收价格就达 6 万多元一亩，而土地的市场价格一般在 10 多万元一亩，价差仅 2 倍左右；而到2009 年底，这个乡专业菜地的最高征收价格只有每亩 9.3 万元，而土地市场价格在每亩100 万元左右，两者相差 10 倍。即使是工业用地，一般也在每亩 30 万元左右，是征收价格的 3 倍。 “城中乡”人多地少，该乡人均不到 2 分地，按征地的最高价计算，人均得到的补偿费不到
6、 2 万元。如果村级要提留，村民得到的那就更少。可见，随着市场价格的上升，征收补偿价格的偏低，是造成征地拆迁工作难的主要原因。尤其是“城中乡”处在城市化的前沿，征地拆迁工作更是难上加难。（三）征地补偿费及时足额到位难由于物价上涨等因素，近年来的征拆成本增长幅度也较大。上个世纪九十年代初，在雷锋镇征拆费用每亩在 6 万元左右，有低者甚至才 3 万元。而到去年，征拆成本平均达到了 32 万元，是当年 5 至 10 倍。征拆费用增长，加之有的项目业主经济实力本来就一般，造成征拆补偿费难以及时足额到位。到 2009 年底，该镇有 4 个拆迁项目都有拖欠拆迁补偿费的情况。这个镇有个村干部说：“我们镇村干
7、部搞拆迁，是风箱里的老鼠两头受气。群众说补偿费太低，对我们有意见；用地单位嫌费用高，说经济环境不优。征拆工作真是费力不讨好的事。 ”（四）违章建筑加剧了征拆难城乡结合部的违章建筑不仅影响了村容村貌，更增加了征地拆迁难度，造成资源的浪费。由于诸如我国目前有关征拆的法律体系不完善，监管失控等诸多方面的原因， “城中乡”的违章建筑严重。据统计，仅雷高公路拆建项目征地范围内的违章建筑就达 1 万平方米，几乎是合法建筑的一半，造成的经济损失上百万。（五）征地补偿费分配难目前农村征地补偿分配问题没有明确的法律和政策依据，征地补偿分配存在两难：一是确定分配对象难。 “城中乡”的情况复杂，有的是纯土地承包经营
8、户；有的是户口在本地，人在外地分了地，有工作单位；有的是外来落户人员。二是确定分配方案难。作为“城中乡” ，由于土地征用时，对一个行政村或一个村民小组往往只是局部的征用，前后征用又有价格和人口变动的差异，在分配时存在着是以人口平均分，还是征谁给谁等等矛盾和问题。因此，一次征地，补偿分配工作往往要拉锯数月，甚至数年之久。（六）征地拆迁群众安置和发展难从调查的情况来看，一是安置房的建设速度慢。由于业主资金等原因，房子拆了，安置房一年、两年，甚至三年仍未建成。即使建成了，有的群众因为习惯问题和房子质量不满意等原因也迟迟不搬家。该乡到目前仍有 2 个安置区的房子虽建好了，但很少有人搬进去住。二是重复拆
9、迁、重复安置。这次雷高公路的拆迁有近 36 多户群众经历了两次上的拆迁，有的历次拆迁多达 8 次。这样不但造成了资源的浪费，也加大了征拆安置的难度。三是失地农民对今后的生活感到忧虑和担心。由于社会保障机制还不健全，他们失去了世代赖以生存的土地，加上文化程度不高，没有专业技能，就业困难，担心生活水平比原来会降低。四是“城中乡”的农民原来靠种菜、办点小企业等相对比较富裕。他们担忧：“地被征了，地没种了，企业不能办了，失地失业了。 ”该雷锋村是一个富裕村，原来村办企业很红火。这个村有部分干部反映：“我们也有实力发展，也有符合产业发展方向的项目，可我们自己要征用自己的地搞项目，却非常难。 ”三、以人为
10、本、深化改革，实现和谐征拆征地拆迁问题是当前社会的焦点、热点、难点问题。要认真贯彻落实科学发展观，以人为本、依法征地、深化改革，城乡统筹，调整好国家、集体和被征拆群众三者之间的利益关系，努力实现和谐拆迁。（一）完善政策法规，为实现和谐征拆提供法律保障征地拆迁必须坚持以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，对农村集体土地以及房屋的拆迁补偿应尽快在法律的层面上予以规范，使补偿标准更加明确、公开和统一，切实保护农民的合法权益，保证农民在土地被征用、房屋被拆迁的情况下，生产有妥善安置，生活有切实保障。现代文明政治，凡“征”必须依法，依法才能开“征” ，征税是这样，征兵是这样。要按照宪
11、法和土地管理法以及物权法的规定，尽快制定城乡统一的城乡征拆条例 ，将征拆过程中各个利益体之间的关系用法律予以理顺、调整和规范。建立和完善各拆迁主体平等、城乡统筹发展的法律体系，使征地拆迁工作真正做到有法可依。（二）公平公正，合理补偿，实现和谐征拆1、扩大群众对项目建设的知情权和参与权。拆迁前，对工程建设的重要意义和拆迁政策进行全面深入的宣传，并广泛征求群众意见，进行认真梳理，使拆迁方案能够充分反映民情、体现民意，各方利益兼顾，多方利益均衡分享。2、切实落实“三公开” 。做到征拆数量公开、补偿标准和安置政策公开，补偿金额公开，并接受审计监督与被拆迁群众的监督。这次雷高公路拆迁规模大，情况复杂，但
12、一年多时间就基本完成了任务，一条成功经验就是坚持了这“三公开”原则。3、制定合理的补偿价格。要按照“既确保失地农民不因失地而影响原有生活水平，又符合当地经济发展水平的市场经济规律”的原则，使被拆迁群众从经济上得到足额的经济补偿。对不能及时足额支付补偿费的项目坚决不能上，坚决不能进入拆迁程序。4、创新补偿安置方法。目前针对项目建设拆迁的安置方式大部分以货币安置为主，而货币安置本身存在物价变化等缺点，因此可积极探索其它的安置方法。如房屋安置、招工安置、投资入股安置、社会保险安置、建立安置发展区等等。（三）宽严相济，合情合理处置违章建筑首先，政府应严把规划关。职能部门应加强对农村宅基地的审批管理，建
13、立农村人口居住地管理网络，防止有人多处批地、多头建房，坚决刹住违章占地建房之风。同时，有关部门要转变机关作风，对该批的农村住宅要尽快审批，否则，审批一拖一年半载，致使乱搭乱建现象蔓延。其次，注意区分违章建筑的不同情况。从维护社会稳定与捍卫法律尊严相结合的角度出发，建议采取宽严相济的政策。由于有关部门监管不力而造成的违章建筑，则由有关职能部门承担一定的责任，对于这些违章建筑在拆迁时应给予成本价补偿；如属于拆迁户在拆迁公告发布之后，不听劝告，蓄意乱搭乱建，则应从严把握，基本不予认可，避免助长搭建违章建筑的歪风。（四）分门别类，切实搞好征拆补偿费的分配1分类处理征地补偿费的归属。根据补偿费用性质不同
14、，明确归属对象。一是农村集体土地征用补偿费属于农村集体所有的，可在集体成员之间合理分配。认定集体成员的依据一般以户籍为准，但又不宜将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系等多种因素考虑。二是地上附着物补偿费、青苗补偿费应属地上附着物所有人或青苗所有人所有。三是安置补偿费，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人，或征得被安置人员同意后，用于支付给被安置人员的保险费用。2合理划分土地补偿费的村、组分配权利。根据当前农村实际情况，土地补偿费的支付有三种情
15、形：以村民小组为集体土地经营管理单位的，可由村民小组组织分配支付；以村民委员会为集体土地经营管理单位的，可由村民委员会组织分配支付；在经村民会议或村民代表会议讨论决定后，将分配方案提交征地单位，征地单位也可根据该方案直接将土地补偿费支付给村民。（五）充满感情，密切联系被拆迁群众在征拆过程中，要与农民群众零距离接触。做到尊重农民的生活模式，尊重当地传统风俗习惯，尊重乡土文化。被拆迁的群众祖祖辈辈都生活在这块故土上，与生生相息的土地有着难舍难分的感情，应该尊重和理解群众的这份感情。工作中不能忽略与他们的感情沟通，不能简单粗暴地对待群众。要从征拆后的项目上马将带来的新变化、新成果的角度，做好群众的思
16、想工作。俗话说：“事理通达，心平气和”绝大多数群众还是明事理的，只要能够密切联系群众，依靠群众，就会达到事半功倍的效果。（六）统筹城乡，做好被征拆群众的安置和社会保障工作党的“十七大”提出了统筹城乡发展的战略。从一定角度上来讲，农村征拆所产生的的问题，都是城市化过程中所带来的问题。城市化所带来的问题要用城市化的思维来解决。要把项目建设、拆迁安置作为推动当地经济发展、改变城乡面貌、改善民生的机遇来抓，把征拆安置建设与城市建设、新农村建设结合起来抓。一是实现由“安置”变“安居” 。将拆迁安置区纳入城市总体规划、城镇发展规划、新农村建设规划。避免重复拆迁、重复建设。要按照高标准、高起点，搞好拆迁安置区的建设。要完善拆迁安置区的基础设施条件，水、电、气、视、讯等各种配套设施齐全，实现被拆迁群众由“安置”变为“安居” 。规划将要拆迁的地方，农民安置住宅区可试点先建后拆，由乡镇或有条件的村作为业主，先期引进资金，一个村一个小区，一个乡镇一个小城，按城市化高标准，兼顾农村特色建设好农民安置区。让农民一旦被拆迁，就可以搬进
