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1、国有林区战略转型中的管理体制改革 关于大兴安岭十八站林业局综合改革试点的调研报告国家天然林保护 http:/2009 年 06 月 02 日来源:天保中心关 闭 窗 口 打 印 本 页 打 印 预 览 【字体：大 中 小】 2008 年 12 月，一场以国有林区森工企业实现政企分开、事企分开、资企分开为目标，构建国有林区管理新体制的综合改革在大兴安岭十八站林业局拉开序幕。这是在大兴安岭林区高度政企合一大体制下进行的一次具有破冰之举意义的试点改革，是国有林区传统林业向现代林业迈进的具有历史意义的重要一步。短短几个月，十八站林业局改革已取得重大突破，成效开始显现。十八站林业局的改革，为探索建立在市
2、场经济条件下，构建以生态建设为主的国有林区管理新体制、经营新机制，又走出了一条新路子，对指导深入推进我国重点国有林区改革，又提供了一个鲜活的范例。 一、改革内容与做法 始建于 1974 年的十八站林业局，地处大兴安岭东北部，施业区位于呼玛、塔河两县境内。在林业局总体规划 50 年为一个轮伐期的建设进程中，不到 35年就陷入了资源危机、经济危困的境地，2003 年一场大火烧毁该局森林蓄积1100 万立方米，目前全局可采伐利用的商品林蓄积量已不足 70 万立方米。天然林保护工程的启动实施，为十八站林业局缓解危机带来了机遇，开始呈现出新的发展变化。但资源性、体制性、社会性等深层次的矛盾和问题仍然制约
3、着林区的全面发展。为适应全国主体功能区规划将大兴安岭列为限制开发区的战略要求，建设大兴安岭生态功能区，十八站林业局率先启动了这场触及国有林区深层次问题的全面综合改革。这场改革概括起来就是“三分开”、“三建立”。“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。“三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林区社会体系。 1.分解职能，整合精简林业局机关。改革前的林业局机关，管理内容是无所不包的林区经济社会管理和企业生产经营。
4、根据政企分开的职能要求，按照精简、统一、效能的原则，他们对林业局职能进行了重新定位，突出森林资源管理职能，剥离企业经营职能，通过“拆庙”划转等方式精干决策层，压缩管理层，充实经营层，有效实现了局机关的“瘦身”。改革后的林业局机关管理科室由原来的 24 个减到 13 个，机关人员由原来的 346 人减到 152 人，分别减少 46%和 56%。其中局机关科级干部由原来的 147 人减到 57 人，精简 61%。机关管理工作重点从生产经营转向了森林资源管理和林区社会服务。 2.统筹社会事务，模拟政企分开管理。将林业局承担的教育卫生、广播电视、计划生育、疾病控制，以及民政、市政、街道、环卫、社会保障
5、、殡葬服务、社区建设等具有政府职能的单位和部门整合在一起，共 535 人，归类为社会事业部，模拟政企分开管理。明确了相应的管理职责、划清了编制、人员、经费、资产关系，由一名副局长归口分管，为最终实现政企分开奠定了基础。目前林业局承担的粮食行政管理及粮食企业已移交给塔河县管理。 3.剥离辅业单位，推行市场化经营。辅业单位改革的取向是产权多元化、经营市场化，增强社区服务功能，减轻企业经济负担。根据不同单位性质，采取不同处理办法，将商贸公司、物资公司实行捆绑式改革，两个单位合并为一个单位，用国有资产置换职工身份；将筑路工程处出售给原委托经营者，变为私营企业；对长期依靠林业局补贴的供水、供暖单位进行整
6、合，成立物业公司，实行自主经营；对暂不能推向市场的其他公益性单位，实行差额补贴，待条件成熟时再推向市场或移交给地方政府。 4.组建专业公司，模拟法人独立经营。按照市场经济的要求，将原林业局承担的生产经营任务单位及相关管理部门整合，组建若干专业化公司，成为独立的经营主体。一是组建林业经营公司。由原林业局机关生产技术部、林产品经销公司（木材科）、木材验收队，以及贮木场、运输公司整合成立林业经营公司。林业局为出资人，林业经营公司为生产经营型企业，模拟法人运作，实行独立核算，自负盈亏。林业局森林调查队负责木材生产的伐区调查设计。局对林业经营公司实行木材生产任务发包。林业经营公司按照承接的木材生产和调查
7、设计质量要求，自行组织木材生产、运输、贮存、销售。其中运输环节由单独注册的运输公司承担，林业经营公司与其另行签订合同。林业局资源营林科和生产安全机电科负责伐区作业的检查验收。在经济关系上，林业经营公司对林业局实行每年定额上缴、超额分成。在森林资源和木材采伐管理上，林业局与林业经营公司是管理与被管理、监督与被监督的关系。二是组建资产经营公司。由原林业局机关产业开发部，以及煤炭公司、石油公司、华驿（林产工业）公司、绿色产业公司整合成立资产经营公司。林业局为主要出资人，并按出资额收取资产收益。资产经营公司为资产经营型企业，模拟法人运作，承担资产的保值增值责任。资产经营公司的会计核算由林业局核算中心设
8、立单独核算组统一管理。随着改革的深入，将逐步减少国有资本份额，扩大民营资本比重，逐步改造为以民营资本为主的股份制企业。三是组建营林公司。由原林业局机关营林处改组成立。林业局为出资人，注册为国有独资法人实体公司。绿化任务由林业局发展规划科负责规划设计，森调队负责营造林任务的调查设计。林业局的营造林生产通过合同形式委托营林公司实施。此外，营林公司还可以参加大兴安岭地区工程造林的招投标。营林公司职工收入在承接的造林成本中支出。林业局营林资源科负责营造林成果验收。目前营林公司正在积极做工作，准备吸纳十八站地区社会上的 17 家有资质的民营营林公司加盟，营林公司作为核心企业，民营公司作为成员，组建股份制
9、的集团化营造林公司。营林公司计划逐年偿还林业局代为垫支的注册资本，最终实现营林公司的民营化。四是组建境外采伐公司。组建工作暂由林业经营公司筹办，目前已完成公司的国内注册。准备联合省内外有实力和有经验的公司，共同开拓境外木材市场。 5.实施林场转型，模拟事业化管理。过去林场的主要职能是组织木材生产和营造林活动，本质上是林业局的一个生产车间。将木材生产转到林业经营公司，营造林生产转到了营林公司后，全局 5 个林场全部由森工主伐型林场转为生态保护型管护区，在新挂森林资源管护区牌子时，仍保留林场牌子（主要是考虑对外衔接的需要）。撤销了林业局驻林场的森林资源监督站，其职责划入森林资源管护区。管护区按事业
10、单位管理，归林业局领导，主要职能是履行森林资源管理、野生动植物保护、森林病虫害防治、森林防火、林下资源管理等。目前主要资金来源是国家财政补助的天保工程森林管护费和林业局木材生产利润。管护区建立了森林资源管护体系，由管护区、中心管护站、家庭管护站三级组成，以家庭管护为主，共有管护人员 1114 人。全局 72.3 万公顷共划分为648 个管护小区，规划建设 84 个管护站，目前仅建成 20 个站。森林管护网络体系已覆盖全局所有森林分布区，管护措施得到了有效落实。 6.创新用工分配机制，综合配套推进改革。为适应管理体制改革，创新经营机制，十八站林业局对劳动用工和工资分配进行了配套改革。在劳动用工方
11、面，推行全员竞聘上岗制度，干部实行聘用制，对竞聘落选的干部，档案中保留原级别。工人实行合同制。今后企业用人只认合同，不认身份，凡是不签订劳动合同的一律进入人力资源市场，真正实现企业用工自主化、劳动用工合同化。对自愿实行一次性安置的 196 名职工，比照天保工程政策给予经济补偿金，解除了与林业局的劳动关系。目前全局已不存在职工在册不在岗、在编不在岗的现象。在收入分配方面，废止了职工原档案工资，实行岗位工资，按岗定薪，岗变薪变。林业局管理人员实行岗位技能工资，公司员工实行岗位绩效工资。改革后职工收入普遍提高。 以上改革，仅仅是十八站林业局综合配套改革的第一步。按照改革的目标和总体部署，作为综合改革
12、的第二步，他们计划尽快将林业检察院、林业法院，以及归口在社会事务部的具有政府职能的单位和部门一并移交地方政府。综合改革的第三步，则是在条件具备时，把森林资源管理和经营利用在体制上实现完全分开，从而建立起以生态保护为主、权责利相统一、管资产和管人管事相结合的森林资源管理局（或国有林管理局）。 十八站林业局的第一步改革，已取得了实实在在的效果：通过职能分解，林业局内部已建立了管理和经营分开的模拟运作机制，林业生产力正迸发出新的活力；通过机构精简，管理机关提高了效能和效率，管理成本大幅度降低；通过落实经营权，各专业公司的自主性和创造性大大提高，经营效益大幅度提升；通过剥离经营，辅业单位自负盈亏，服务
13、质量和服务水平明显提高；通过林场转型，森林资源管理工作大大强化，资源隐性消耗得到较好控制；通过全员合同制，打破了干部工人身份界限，实现了干部能上能下、工人能进能出、工资能高能低。目前林区正进入一个新的发展转折点。 二、若干问题与探讨 十八站林业局在深入推进改革中，遇到了一些自身难以解决的若干问题，这将直接影响新体制的运行和改革目标的实现。 1.由内部模拟机制到新体制的建立，必须要有相应的外部环境条件。十八站林业局完成综合改革的第一步仅仅局限在内部。但内部的改革已为推进外部的改革创造了条件，只要第二步改革的外部条件具备，即可将学校、卫生等部门和单位成建制移交，从而完成第二步改革。由于十八站林业局
14、施业区在呼玛、塔河两县行政区内，局址所在地为塔河县十八站乡。塔河县目前也是政企合一，而且省财政户头上仅为乡级财政，无县级财政，县级政府供养人口的开支，都是由林业企业负担，执行的是林业企业工资待遇。林业局剥离社会职能，有关部门和单位移交给县里，缺乏必要的财政体系支撑，这就迫切需要尽快理顺塔河县财政关系，建立完整的县级财政。鉴于十八站林业局和塔河县的共同上级是政企合一的大兴安岭林管局（地区行政公署），从这个角度看，大兴安岭林管局（地区行政公署）在解决这个问题上，是可以有所作为的。如果实现了第二步政企分开，继续推进第三步改革，建立事业化的国有林管理局，则需要在更高的层面上，解决国有林管理局的事业编制
15、和财政渠道问题，才能真正创建国有林区新的管理体制。 2.由森林资源管用一体到管用分开的改革，必须彻底割断其经济关系。十八站林业局改革组建的林业经营公司和资产经营公司，将给林业局带来新的活力，增加新的经济实力。这种模拟的运作关系，表面上看，是解决了管理与经营的分开，但本质上，专业公司效益与林业局生存是紧密连为一体的，一旦遇到经济利益矛盾时，其管理和监督必然出现顺拐，效果也将大打折扣。从目前看，要继续深入推进经营公司的改革，从模拟法人到建立独立的法人企业，林业局则缺乏积极性。主要原因是，支撑林业局生存的主要经济来源依靠的是经营公司的收入，如果让其独立，脱离与林业局的经济关系，林业局则失去生存的基础
16、。或者让其独立，但不脱离与林业局的经济关系，按法人纳税的现行税法，原由林业局一户纳税则变为多家同时纳税（林业局还是法人），经营效益外溢。他们提出设想，由大兴安岭林业集团公司，将各林业局的林业经营公司统管起来，各林业局成立分公司，这样就可以解决分户纳税的问题。但这一思路仍未从源头上彻底解决管用分开的问题。管用分开的改革，只有在综合改革进入第三步，解决了新的“管”的体制，林业局变为国有林管理局，其“用”的体制，也就是林业经营公司才能彻底从林业局剥离分开。 3.由森工采伐企业到森林管护事业体制的转变，必须理顺国有林区建设投资渠道。国有林区开发建设以来，各林业局都定性为森工企业，国家对林区的基础设施建设投入很少，主要依靠森工企业采伐木材收入。林区道路是自建自养，社区建设是先生产后生活，欠账严重，森林更新从木材收入中提取育林基金开支，森林管护设施基本上没有。随着大兴安岭被列为全国主体功能区中的限制开发区，以及天保工程的深入实施，林区木材产量将再次大幅减产，势必造成木材收入剧减，育林基金也将逐渐萎缩。而森工企业由木材生产
