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1、W TO 农业多边协议框架下农业补贴分为“绿箱政策”、 “蓝箱政策”与“黄箱政策” 中的补贴。前两类补贴是免除成员国减让义务的补贴，亦即 WTO 不禁止的补贴类型。其中 “绿箱政策”中的补贴简称绿箱补贴，是 WTO 鼓励和支持的补贴类型，是指政府通过服务计划提供的，没有或仅有微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的，同时不具有给生产者提供价格支持作用的补贴，农村环境保护补贴是绿箱补贴的重要内容。那么是否可以简单地认为，在农业补贴当中，仅有绿箱补贴承载农村环境保护功能，黄箱补贴则与之无关？如果农业补贴具有农村环境保护功能，那么功能上是否存在着差异？代表性和权威性的官方观
2、点并没有回答这个问题。 本文对现行欧盟和美国农业补贴法律政策进行比较，提出农业补贴在整体上具备农村环境保护功能，但是不同类型的农业补贴在目标和保护水平方面具有一定差异性的结论。在把握农村环境保护功能运行机理的前提下，调整农业补贴制度的目标设置，理顺我国农业补贴主体关系，加大补贴资金投入，完善资金构成，促进合理运用，构建适合我国发展阶段的农业补贴制度。 一、欧盟利用农业补贴促进农村环境保护的策略 欧盟主要通过“两大支柱”对农民进行补贴，以实现农业所具有的经济社会发展和环境保护等多重功能。 “第一支柱”又称为“ 市场和价格支持”，以发挥农业的经济功能，提高农业竞争力为首要目的，对农产品的生产者进行
3、直接支付（注释 1:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003） 。 ） ，属于黄箱政策的范畴，原本为欧盟农业政策的关于农业补贴的唯一内容，但是随着 20 世纪 70 年代以来欧洲农业发展的变化，其重要性逐渐向“第二支柱”即“农村发展支持” 转移。 （一） “第一支柱” 下的农村环境保护 根据 2003 年欧盟理事会规则，在单一支付方案中作为农业补贴主要内容的“直接支付”不再与农产品产量挂钩。这意味着，欧盟的农业政策告别传统农产品产量导向型的农业生产模式，转向更为丰富的社会目标。 “相对于那种集中在食物数量上大规模生产方面的原有范式，欧盟
4、政策制定者关注的焦点已经转移到完全不同的其他方面-对环境的保护和对农村社区发展的支持。 ”1农民要获得 “直接支付”，则必须达到“交叉遵守”的标准，即在从事农业生产的时候主要满足两个不同方面的要求。一个是良好的农业环境和条件要求，农民有义务对农业用地进行管理，最低标准应当确保下列基本目标的实现：减少水土流失，维护有机物质，维护土壤结构，并确保最低限度的保全。第二个是法定管理的要求，要求农民处理更广泛的环境问题，包括牲畜的鉴定和登记，公众、动物、植物的健康问题和全体动物的福利问题。如果农民未能遵守欧盟上述两类规定，他从“直接支付”中获得的补贴将被削减甚至撤销2。因此，通过与产量脱钩的农业支付补贴
5、和交叉遵守规则的设置，欧盟共同农业政策将农村环境保护纳入到“第一支柱”的框架当中。 （二） “第二支柱” 下农村环境保护 2005 年欧洲议会将农村发展的主要政策目标和实现方式以立法的形式固定下来（注释2:Council Regulation（EC）1698/2005,O.J.L 277/1,at 1（2005） 。 ） 。农村环境保护是“第二支柱”的核心内容之一，是典型的绿箱政策。理事会 2005 年 1698 号规则为农村发展树立了三个目标，其中两个与农村环境保护相关。2006 年理事会第 144 号决议设立“第二支柱”的 4个主轴，其中 3 个与农村环境保护相关。从资金投入数量看，农村环
6、境保护资金投入占第二支柱资金投入的一半以上。 欧盟共同农业政策须由各个成员国具体实施和执行， “第二支柱”亦不例外。法国政府的2007 至 2013 法国农村发展计划，于 2007 年 7 月份通过欧洲议会审议批准，同年 11 月着手实施。该计划 13 类方案 41 个子方案当中，农村环境保护和管理方面包括 9 个子方案，这 9 个子方案都遵循三个原则。第一，农民权利义务一致原则。在法定期间内，依据法律及合同，承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该项目下环境补贴的支付。第二，订立、履行行政合同原则。作为获得补贴的形式条件，农民一般都需要同国家订立长达 5至 7 年的行政合同。合同双方当事
7、人的权利义务主要内容，都完整记载于合同文本当中。第三，多项目资助原则。农民可以根据自己的实际情况，同时参加多个子方案，履行多项义务，享有多项补贴。此外，9 个子方案的规定非常细致，一般包括“方案目标”、 “农民承诺”和“资助水平” 等方面的内容。例如第二项子方案，即 “作物多样性的环境保护措施” ，方案目标是“控制农作物病虫害，并减少农药的使用”,农民承诺是“保证对农作物的 70%以上可耕面积进行轮作”，资助水平是“每年每公顷 32 欧元” ，详细的方案设计使得行政合同双方当事人权利义务非常明确。 二、美国利用农业补贴促进农村环境保护的策略 （一）农产品计划补贴获得的环境保护义务 大萧条时期农
8、民收入受到全球经济危机的极大影响，直接导致罗斯福新政在农业领域的具体举措-作为农业支持政策主体的农产品计划的出台。目前农产品计划主要由四个部分构成，分别是直接支付的农业补贴、反经济周期的农业补贴、农产品销售援助贷款以及自然灾害补贴。上述补贴当中，直接支付的农业补贴由原来的价格补贴转变而来，主要是补贴的对象发生了变化，由以对农产品价格进行补贴为主转变成为以对农产品生产者进行补贴为主。20 世纪 80 年代以后随着环保主义的兴起，农业补贴与环境保护的联系日趋紧密，农民只有遵守与农业生产相关的农村环境保护法律，才具有申请上述补贴的资格。 1985 年美国农业法首次规定，农民倘若没有采取适合高度易受侵
9、蚀土地的耕作方式，则在当年丧失获得农业补贴资格（注释 3:1985 Farm Bill,1211） ，包括价格支持贷款补贴、农场存储补贴、联邦作物保险补贴以及自然灾害补贴3。 1990 年根据食品、农业、环境保护和交易法的规定修订了“农夫条款（Sodbuster） ”（注释 4:1990 Farm Bill,1411） ，一方面加大违法成本，将农业环境保护补贴、紧急事件补贴等内容纳入到农民不遵守“农夫条款”即丧失补贴资格的农业补贴范围之列，另一方面将土地租种者纳入到补贴申请者范围当中，也就是即便土地所有者未能遵守“农夫条款”，但是土地租种者能够秉承诚实信用原则遵守“农夫条款” 的，土地租种者具
10、有申请补贴的资格4.1996 年美国农业补贴制度进行了大幅度改革，将诸多的价格补贴转变成为对农民的直接支付， “农夫条款”则顺理成章与直接支付的农业补贴挂钩。 无论是早期价格支持补贴还是现行直接支付补贴，补贴金额的计算都与农民耕作面积成正比，因此农民为了获得更多的补贴，往往采取扩大种植面积的途径，其中就有农民采取将自然湿地填埋成为农业耕种土地的“围湖造田式”做法。1996 年美国联邦农业改革法（注释 5:1985 Farm Bill,1221）则明确规定“ 围湖造田条款 ”（Swampbuster ） ，实施该行为的农民丧失获得价格支持补贴的资格5。 （二）专项农业环境保护项目 在“农产品计划
11、” 以外，美国还设立了许多属于农业补贴范畴的农业环境保护项目。农业部通过下属自然资源保护中心（Natural Resources Conservation Service）和农业服务局（Farm Service Agency）负责实施环保项目，对农民自愿参与农业环境恢复和改善的行为进行补贴和资助，补贴资金持续增长，涵盖范围不断扩大。 2002 年农场安全与农村投资法的重点之一是显著加大了对农业生态环境的保护力度。在该法的 6 年有效期内，联邦政府除保留1996 年农业法规定的 666 亿美元农业补贴外，还将新增 519 亿美元农业补贴。新增的补贴额中，将有 171 亿美元用于农业生态环境保护计
12、划的补贴，从而使 2002至 2007 年间的农业生态环境保护补贴总额达到了 220 亿美元。农业部将通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。 2008 年食品、环境保护和能源法案除了继续增加补贴资金投入以外，新增“农业用水提升计划”，扩大农村环境保护领域（注释6:H.R.6124） 。 三、欧美农业补贴农村环境保护功能的比较 “功能比较不是以规则为中心，而是以问题为中心，只要被比较的国家或地区具有相同或类似的问题，就可
13、以就它们对该问题的不同解决办法进行比较。 ”6如何在通过农业获取人们的生活资料的同时，减少人类活动对自然环境的负面影响，或者对自然环境施加正面影响，是世界上大多数国家都面临的社会问题。欧盟和美国在尝试解决这一问题时，不约而同地考虑到利用农业补贴保护农村环境的策略，存在可比性。 （一）功能机理 广义上的农业是按“三次产业分类法”划分的第一产业部门，指以利用自然力为主，生产不必经过深度加工就可消费的产品或提供工业原料的部门。农产品生产虽是农业的主要功能，但在当代并非是农业的唯一功能。自 1992 年联合国环境发展大会在21 世纪议程提出“农业的多方面功能” （注释 7:参见http:/www.un
14、.org/chinese/events/wssd/chap14.htm,14.4（a） 。 ）概念以来，人们逐渐认识到农业还能减缓洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传承文化7， “具有多重目标和功能，包括经济、环境、社会、文化等各个方面”。特别是“不同的农业耕种行为会对环境产生不同的根本性影响”8的农业环境功能观念，已经逐渐形成人们的共识。农业不仅能够提供农产品，还能提供环境公共产品或者消耗环境公共财富，对环境具有明显的外部性影响。 “利益是衡量权利的尺度”（注释 8:Thomas Hobbes,De Cive,第 48 页。 ）
15、 。减少农业的负外部性影响，以及促进农业的正外部性影响的直接、有效途径之一，是通过农业补贴制度的利益导向作用形成保障环境权利的激励机制。农业补贴包括对农民生产环境产品所支付成本的合理补偿，是鼓励农民通过农业活动达到国家改善环境目标的媒介。欧盟和美国做法一方面在于弱化、消除农业的负外部性影响，维持当前环境水平，为农民采取不破坏环境的农业生产方式提供利益补偿，另一方面在于促进农业环境方面的正外部性影响，改善当前环境水平，为农民在生产一般意义上的农产品同时，按照国家政策设定的目标积极实施改善环境的行为提供激励。借助农业的多功能性质，通过农业补贴的利益导向和激励机制对农民行为产生影响，使之采取合理的农
16、业活动维持或者改善农村环境质量，是欧美农业补贴发挥农村环境保护功能的共同机制。 （二）范围和目标 在防止现有农村环境继续恶化方面，特别是农村土地、湿地等于农业生产直接相关所有领域，欧美农业补贴制度均将农民遵守和履行环境保护法律政策作为其获得农业补贴的前提条件和法定强制义务。在改善和提升现有农村环境水平方面，欧美农业补贴制度则采取非强制性、鼓励的方式，引导农民自愿参与到具体农村环保项目当中。 1.范围的全面性。美国“农产品计划”和欧盟共同农业政策“第一支柱”中的农业补贴大致与“黄箱政策”中的补贴相当，但农民若要获得上述补贴，必须根据美国相关农业环境法律规范或欧盟“交叉遵守” 规则，在农业生产全程中采取合法的生产方式，履行维持农业环境水平不至于进一步恶化的基本义务。美国农业部实施的农业环境保护项目和欧盟共同农业政策“第二支柱” 中的农业补贴或资助都符合对“ 绿箱政策” 中补贴的要求，相关国际公约鼓励公约成员国为农民提供此类补贴。因此，欧美农业补贴的农村环境保护功能范围的全面性至少表现在两个
