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1、中国人民大学公共管理学笔记 张成福 党秀云编第一章 泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府的绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。调多元理性，强调政府绩效的重要性，并强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任；度，更关注管理战略、管理方法；公共管理者视为职业的实践者。3.包括一般管理的计划、组织、控制职能，以代替讨论社会价值以及官僚和民主的冲突；替代公平、回应或政治特色；取代政治或政策精英的观点；者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大他们的差异；注组
2、织的外部环境，而不过分关注法律、制度和政治过程；不是与政治学或社会学紧密关联。治和行政二分法 在 20 世纪 50 年代之前，关注的是研究如何有效的运用资源以执行政策。政原则 强调一些科学的行政原则的存在，行政人员一旦学如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可以不考虑 环境之因素而适用于任何地方，是行政原则的最佳体现。共行政即政治学 这时期的公共行政以建立规范理论为目的，而为知识而追求知识，对改进公共行政实务的助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政” ，对公共管理者的知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。代起 公共行政即管理学 提出了公共管理的三个核心要素：政策管理、资源管理、方案
3、管理。这一时期的公共管理是建 立在以下三种假设之下：第一，公共行政和私部门的行政没有本质的区别；第二，强调一般管理，或类同管理；第三，企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府的绩效。二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个
4、可行的手段。会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。径下的公共管理源于 20 世纪 7
5、0 年代，公共政策途径的公共管理有三个基本的共识（1）视公共管理为公共政策分析的互补之物，成为教学课程的两大方向；（2）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实物的工作者的经验为素材；（3）以高层管理者 特别是政治性任命官员为教学和研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通和对话。径下的公共管理采案例研究和量化研究作为教学研究的方法，比比较重视学术的研究和理论的构建，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。 以具备文官资格的公共管理者为主要的教学研究对象。径下的公共管理与 B 途径下的公共管理的异同课程设计 与公共和私人组织的差异 与公共行政的关系 研究内容 研究方法P 途径下的公共
6、管理 因循商业学院的传统 不强调二者的差异性 企图与其合流 重视策略与组织间的管理，是过程取向的 量化分析B 途径下的公共管理 因循公共政策学院的传统 凸现公共组织的特殊性 企图摆脱公共行政，成为一个独立的管理领域 政策与政治问题 个案研究学者波兹曼（二者提出更深入的看法：（）P 途径的公共管理学者，一心想要划清与传统公共行政的关系；而 B 途径的公共管理学者与行政学者有较密切的关系和相似理念。（）P 途径的公共管理学者认为公司部门管理有别；者不认为公司部门的管理有什么质的差异，他们主张将企业管理的概念与工具运用于公共部门的管理上。（）P 途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具
7、，B 途径的公共管理学者则把案例研究和量化研究两者作为教学研究的方法。（）P 途径的公共管理学者擅长与个案的处理与分析；B 途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，擅长从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术和方法。（）P 途径的公共管理学者以高层管理者，特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B 途径的公共管理学者则以具备文官资格的公共管理者作为主要教学研究对象。）公共管理基本上是一个整合的概念，是介于企业管理和公共行政之间的“第三条道路” 。公共管理在“什么”和“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”的层面上沿袭企业管理。（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门
8、，但是并未改变公共部门的主体性。（3）公共管理注重与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部或技术性问题、外部或整合性问题。（4）公共管理不完全等于“政府管理” ，而意味着一种新的治理。（5）公共管理强调价值调和和责任。（6）公共管理关注和重视政府改革和再造。（7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、社会学、心理学、经济学和管理学中借用了许多理论和方法。总之，现阶段公共管理的最大挑战之一便是一方面建构理论，一方面兼顾实际。）种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用） 。公共管理的主
9、体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力。很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。（二）民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。
10、然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。（四）是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展，在现实管理中政府拥
11、有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权” ，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。（五）政府与市场政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：垄断与市场私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品政府部门提
12、供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。（六）共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间做出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。为它的组织属
13、性和职能有限，所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。于公共选择代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学和技术、强调顾客导向的行政风格。纳出了新公共管理的七个要点：即时的专业管理。这意味着让公共管理者管理并承担责任。标准明确与绩效衡量。管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。转向部门分权。打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。转向竞争机制。引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。强调资源的有效利用。共管理：的社会必
