北京土地协议出让课题研究之一 北京土地有偿使用政策的沿革 北京市国有土地使用权出让始于 1992 年，按土地使用权出让政策的演变，从时间上大致可划分为 2002 年前、后两个阶段 1． 1992 年至 2002 年前 1992 年 5 月，北京市人民政府第 11 号令发布了《实施办法》，为北京实行土地出让制度提供了法规依据和具体操作办法 1993 年 7 月，发布了《北京市出让国有土地使用权基准地价的通知》（京政发[1993]34 号）,为北京市出让地价评估、确定，提供了依据 1995 年 3 月，北京市房地产管理局为规范地价评估制订了《北京市房地产管理局出让地价评估技术标准（试行）》 这一阶段，土地使用权出让方式几乎全部为协议出让，出让土地的类型也以房地产开发建设用地为主，其程序采用的是，项目先行立项和取得规划审批后，再办理土地出让手续，土地管理处于被动、从属的位置；北京市的地价体系和地价审定的三级制度在这期间建立起来 2．2002 年后至今 随着国家改革的深化，国有土地使用权管理制度不断完善和土地储备制度的建立，土地使用权的出让方式产生了很大的变化 2002 年 1 月，北京市出台了《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见》（京政发[2002]4 号），提出建立土地有形市场，强力推行国土地使用权招标和拍卖，强调经营性用地原则上都实行招标和拍卖，不允许再协议出让。
2002 年 6 月，北京市出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》（京政办发[2002]33 号，规定 2002年6月30日以后的经营性项目用地不能再办理协议出让，都要纳入政府土地储备，并随之成立了北京市土地储备中心根据当时的形势，文件规定有四类项目仍可维持协议出让方式：一类是危旧房改造；第二类是绿化隔离带项目；第三类是小城镇建设；第四类是高科技项目；符合上述条件的项目可以继续协议出让，但实际上这个口子还是没1 有封住，大量项目取得土地使用权仍然走的是协议出让的方式 2002 年 12 月,北京出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（市国土房管出字[2002]1100 号）提出土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为 2002 年 12 月，北京市政府发布了《关于调整本市出让国有土地使用权基准地价的通知》（京政发[2002]32 号），《北京市基准地价》2002，以 2002年1月1日为基准期日，调整、完善了 1993 版的基准地价，是北京土地使用权出让地价评估主要的技术依据，一直使用至今。
2004 年 1 月，北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议补充规定的通知》（京政办发[2004]4 号），封堵了北京 2002 年 33 号文件开的四个口子；标志着北京市经营性土地的协议出让方式的完结 2004 年 3 月，国土资源部、监察部联合发布《关于继续开发经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》 （国土资发[2004]71 号） ，要求在 2004 年8月31 日前要将历史遗留问题界定并处理完毕8 月 31 日后，不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权，此事件一般称为“8.31 大限” 2004 年 8 月，北京市《关于北京市处理经营性用地历史遗留问题政策界定标准的通知》 （京政办发[2004]48 号） ，针对北京市的历史遗留项目进行政策界定： 未能在2002年7月1日至2004年1月9日前取得项目建议书批复和规划批准文件、相关文件在有效期内，且为在建项目的项目不能再采用协议出让方式 2004 年 12 月，北京市国土局下发《关于对不符合协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》（京国土出[2004]458 号） ，该政策针对部分不能继续协议出让且符合条件的项目（简称 ；458 项目） ，实施了可继续进行土地一级开发，待土地具备条件可上市交易的政策。
在一定程度上加快这类项目的开发进度以及土地上市的交易进程 2005 年，经过总结建立土地储备机构设立三年的实践，围绕着深化土地使用权改革，优化土地供应制度，北京市又出台了一系列办法和规定在 2005 年4 月，出台了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》的通知》（京政发[2005]62 号） ，该文件在土地资源供应的体制、机制； 土地资源参与经济宏观调控、发挥市场对资源基础性配置起到了重要作用明确政府要有计划的实施土地储备，有计划的供应土地，并确定了土地开发储备的实施方式明确了划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设，只要是改变用途、进行商品房开发建设的土地都要入市公开交易；明确征收集体土地用于经营性项目建设的都要进行一级开发；规定工业用地、基础设施用地、科技园区内的科技用地等可以协议出让配合该文件的执行市国土局相续又出台了一系列文件： z 《北京市出让国有土地使用权招标拍卖挂牌办法的通知》 （京国土市[2005]302 号） ，对招标拍卖挂牌出让国有土地使用权程序要求进行明确； z 《北京市国有土地使用权招标拍卖 挂牌出让底价确定试行办法》 （京国土用[2005]533 号，文件中将 2004 年“”8.31 大限过程中,逐渐形成确定土地一级开发项目上市交易价格，涉及北京多个行政主管部门（市国土、发改、建设、规划、财政、交通、文 物、园林、环境）的联席会,正式确定下来；并确定了出让土地使用权的地价的四级会审制度。
z 《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》（京国土用[2005]534 号）； z 《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540 号）； z 北京市土地一级开发及经营性项目用地招标拍卖挂牌出让流程示意图 京国土市〔2005〕541 号 z 土地一级开发实施方案 编制办法（讨论稿） ，该编制办法经多次修改使用至今 2006 年，中央政府出台以一系列加强土地宏观调控的政策，北京市政府积极制定、完善相关措施，其中与土地出让联系较密切的有： 2006 年 3 月，出台了《关于北京市建设项目用地预审管理办法（试行）通知》 （京政办发[2006]12 号） ，规定利用国有土地，征收和占用集体土地等进行建设的项目，均需进行用地预审 2006 年 3 月，北京市国土局、市房地产估价师和土地估价师协会主持进行了《修改〈北京市基准地价〉》的课题研究，研究从十个分类，详细的总结、分析了 2002 版北京基准地价，提出完善、修改意见，但课题成果未能付诸实施 2006年5月，出台了 《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法的通知》3 （京国土市[2006]290 号） ，确定除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目均通过公开招标方式确定项目承担主体。
2006年12月， 国土部发布了《实施的通知》(国土资发[2006]307 号)文件,规定:工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准 2007 年，中央继续加强土地宏观调控，土地管理的基本制度更加成熟，调控措施和手段更加完备；面对民生保障住宅的要求不断提高，要求各级政府真正承担住房保障责任，改善民生北京市政府积极制定、完善相关措施这其中与土地出让联系较密切的有： 2007 年 1 月，国土部、财政部、解放军总后勤部《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》国土资 发[2007]29 号，军队 空余土地的管理，严格执行经营性用地招拍挂出让制度，要求已领取《军队土地补办出让手续许可证》的项目，在 2007年6月30日前办理完毕 2007 年 3 月，《物权法》经人大审议通过《物权法》把土地权利纳入物权范畴加以保障，对包括土地的国家所有权、集体所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、建设用地抵押权等进行了明确规定还特别规定了住宅建设用地使用权期届满自动续期等，使土地管理的基本制度更加完善 2007 年 8 月，北京市政府出台了《关于加快首都金融后台服务支持体系建设的意见》 (京政发〔2007〕 21 号) ，从一次性资金奖励、购租房补贴、高管人员奖励、土地供应方式等方面，制定了大量详细的支持政策。
其中规定：由商业性金融机构投资且用于金融后台服务的建设项目，经市政府批准，可按协议出让方式供应土地，但仅限于入驻金融机构后台自用，不得转让、出租 2007年9月， 国土部令第 39 号颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用使用权规定》，明确：工业（包括仓储用地）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让 为配合工业用地纳入招拍挂出让的要求，北京市台了一系列配套政策： z 《关于全面实行工业用地招标拍卖拍牌出让的实施意见》 （京政发明[2007]14 号）； z 《关于工业用地仓储胜地招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》 （京国土市[2007]692 号）； 4 z 《北京市工业用地国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让程序（试行）》（京国土市[2007]865 号） 为妥善解决历史遗留问题，2007年9月， 出台了《关于停止执行 458 号文件加快遗留项目处理有关问题的通知》 （京国土市[2007]622 号） ，规定自 2007年 12 月 1 日起，停止执行 458 号文件，不再办理符合 458 号文件条件的各类遗留项目的土地一级开发授权手续。
2007 年 10 月，市国土局就《关于建设项目征收集体土地涉及农村居民点搬迁需要建设定向安置房供地办法的初步意见》（京国土[2007]774 号）报请市政府，并准于试行该办法对重点工程建设及对土地一级开发征收集体土地涉及农村居民点搬迁需要建设定向安置房供地提出安置房具有商品房性质，用地实行定向出让的“三定三限三结合”政策（定性、定向、定量；限户型、限价、限交易），以解决征地过程中安置房产权矛盾成为一种较为特殊的土地协议出让方式 2007年11月， 《北京市实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》(1992年5月27日北京市人民政府第 11 号令发布，根据1993年5月18日北京市人民政府第 6 号令第一次修改，根据 2002年2月11日北京市人民政府第 92 号令第二次修改)，该条例是国有土地使用权出让、转让重要的法规依据，此次修改主要是对应《物权法》和土地使用权出让招拍挂政策进行调整，主要内容有： 1、第十条修改为：“出让土地使用权的基准地价，由市国土资源局会同市发展改革委员会、市财政局等部门综合平衡后报市人民政府审定，作为土地使用权出让价格的基础 “基准地价，由出让金、基础设施配套建设费用及土地开发的其他费用等因素构成，并结合地块位置、规划设计条件和出让年限确定。
2、第十一条修改为：“土地使用权(包括地上建筑物、附着物)协议出让或者转让，出让或者转让双方应先委托有资质的地价评估机构进行价格评估后，再签订土地使用权出让或者转让合同 3、第十二条修改为：“土地使用权出让，除下列用途可以协议方式外，应采用招标、拍卖方式： “(一)教育、科技、文化、卫生、体育用地； (二)市人民政府批准的其他用地 4、第二十五条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期非住5 宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理 2008 年,国务院、国务院机关事务管理局、北京市国资委对中央国。