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1、如何正确认识私设“小金库”问题的严重性【摘 要】“小金 库” 是违反国家相关法律法规及其他有关规定，截留、隐匿、侵占各种应交收入，或以虚列支出等方式将资金转移到地方、部门和单位财务账外的资金，它的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生腐败，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的“毒瘤 ”。本文 试析小金库存在的危害、原因并阐述小金库的一些防治措施，以期对当前开展的“小金 库” 专项治理工作有所帮助。【关键词】 小金库 问题 严重生一、私设“小金库”的危害性其一，私设“ 小金库”损害国家
2、和人民的利益。只顾自己，不顾国家，私设“小金库”不仅在某种程度上扰乱了国家对资金的全面掌握，影响了资金的合理安排和调度，而且还直接导致了国家财政收入减少，大量税收和国有资产流失。私设“ 小金库”是为了用于财务制度不允许的开支，国家规定工资及薪金超出核定金额应按比例缴纳个人所得税，以小金库超标准发放奖金、福利， 偷逃了个税；企业截留的经营收入，单位的出租资产收益等逃避了多种税收。“小金库” 的资金有的是国家财政性资金，有的是一般性资金，有的则是专门的资金。不管是什么性质的资金，都是国家和集体的财产，这些资金被截留、隐匿或转移到“ 小金库”后，通过乱发钱物、 挥霍浪费，私分、侵吞等 “化公为 私”
3、 ，实际就是对国有资产的侵蚀， 导致国有 资产的流失。其二，私设“ 小金库”为铺张浪费开了方便之门。所查处的小金库几乎每个里边都藏着混乱。既藏着收入的混乱，又藏着开支的混乱，通常用于国家规定之外一些开支，如有个国营企业每年第三产业收入中得到“小金库”中的经费近 20 万元，这些被一些领导作为“私房钱” 。个人抽的名烟、喝的名酒，用的高档消费品，私人出入豪华酒楼、夜总会等在“ 小金库”中解决。其三，私设“ 小金库”是腐败堕落的温床。据资料显示，截止 2011 年 9 月份，今年以来全国累计查出“小金库”58225 个，涉及资金 266 亿元，移交司法机关处理 623 人，犯罪率在逐步上升。由于“
4、 小金库”管理和支配往往掌握在少数党员干部手里，并且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无账等现象，这样 ，不 仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，有的领导将“ 小金库”的钱用于自己或家人、亲戚办公司、做生意；更有些领导用“ 小金库”的钱大吃大喝，跳舞等“ 娱乐”活 动，成为“ 蛀虫”的温床 ，使少数党员干部走向违规违纪甚至犯罪的道路。其四，私设“ 小金库”极易引起公款私存的现象。一方面，随着国家宏观调控政策的实施，货币和信贷两个“闸门”的关系，企业单位为逃避银行的信贷， 现金管理 监督，瞒过银行的资金审查、把关，以使随意提取使用，便有意识地转移公款，以个人名义私存，为资金找到“ 安乐窝”；另一方面
5、，由于个人储畜利率比公款利率高得多，有些单位领导或财会人员便违反财经纪律将公款私存以获取更多的利息。公款私存不仅扰乱了金融秩序，而且助长了腐败之风，已到了非刹不可的地步。据统计，柳州市 2004 年至 2008年查处的 141 件小金库案件中，涉及公款私存的单位占 87.3%。有的单位属于预算外收入的则存入以会计、出纳以及招聘员工和外单位人员等户名开设的 10 多本活期存折中。其五，私设“ 小金库”导致会计计信息失实，扰乱扰乱市场经济秩序搞“小金库”违反了企业财务 管理制度，致使出 现 “两本帐”、“ 多本帐”，甚至假帐， “小金库”的 资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩
6、序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定。二、 “小金库”主要表现形式有的单位用预算外资金私设；有的单位对收入少入帐或不入帐，或虚列开支，隐瞒 收入，把 “藏” 下来的钱放进单位“ 小金库” ；有的执法单位将罚款，乱收费，乱 摊派的款“ 截” 一块变成“ 小金库” 。他们将企业取得的承包收入、租赁收入，价外费用和其他业务收入等转在“ 其他应付（收）款” 帐户。或通过该帐户转移收入，截留利润。然后又将成本中不能列支的费用和一些诸如送礼，贿赂 等非法开支，直接从中冲减，以蒙混过关。例如有“ 烟草大王”之称的云南红塔集团原董事长褚时健
7、疯狂私设私分“小金库” 这一触目惊心的大案。数十年间，褚时健“把一个地方小烟厂 发展成了亚洲第一、世界第五的烟草帝国”。也正自认“劳苦功高” ，后来特别是临近退休前，他便想方设法要将自己的功劳“ 变现” 。20 世纪 90 年代初，上级部门批准烟厂在完成国家调拨计划任务后,可以再生产一部分计划外卷烟，这些计划外卷烟被称为“ 浮价烟” 。褚 时健等人就是在这些“ 浮价烟” 上动起了脑筋设立“小金库” 。就这样，他们要求烟草销售公司将“浮价烟”除按调拨价付款外,还需向烟厂指定的厂外账号上另打一部分浮价款,烟厂则不给发票。日积月累，设在厂外、境外的“ 小金库” 资金多达 10 多亿元人民币和 250
8、0 多万美元。工厂“ 没有”这笔账，只有少数企业高层知道。这之后，“小金库” 里的这些巨额资金便成了褚时健一伙随心所欲支取的“私房 钱” 。在 2009 年 月 日中纪委、监察部、财政部、 审计 署关于在党政机关和事业单位开展“ 小金库”专项治理工作 的实施办法（中纪发20097 号）中列举了“小金库” 七种主要形成方式： 1、违规收费、罚款及推派设立“小金库”； 2、用资产处置、出租收入设立“小金库 ”； 3、以会议费、劳务费、培训费 和咨询费等名义套取资金设立“ 小金库” ； 4、经营收入未 纳入规定账簿核算 设立“ 小金库”； 5、虚列支出转出资金设立“小金库 ”； 6、以假 发票等非法
9、票据骗取资金设立“ 小金库”；7、上下 级之 间相互转移资金设立“小金库” 。三、 “小金库”长期存在的原因正因为私设“小金库” 的危害性极大，国家早已下定决心要清查，市场经济的今天“小金 库” 屡禁不止，这里一定有着潜在的原因。第一，思想认识不足有的党员干部设立“小金 库” ，主要用于 “打点” 各方面的关系，总认为只要是为了工作，不是中饱私囊或侵占私分，就不能算是违纪。还有的领导认为， 设立“小金库”是为 了公关，为了发一些在正式账目中不能列支的一些奖金和福利，是为了调动工作的积极性，认为这是一种为公的表现，认为虽然是违反会计制度，但是没有上升到一种党纪政纪的高度来看待，这是一个比较重要的
10、原因。第二，现行财务管理体制存在一些弊端现在，有些部门和单位的内部管理和监督制度还是不甚健全，尤其是财务管理制度还存在着漏洞，个别企事业单位甚至疏于管理，存在着许多账实不符的情况，包括对固定资产的日常管理也没有建立起专人负责的制度。这样，由于制度不健全、管理不严格， “小金 库” 就极容易趁乱“登场” 。另外，由于现行会计人员管理体制的不完善，会计的任免、奖惩都由单位领导做主，“ 端人家碗，受人家管，就不能揭人家短 ”，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“ 小金库”原始记录 ，逃避调查，设置取证障碍。第三，查禁执法不严目前，审计出来的“ 小金
11、库”，一般只是给予单位一定的经济处罚，大多没有与单位领导人和直接责任人行政处罚、经济处罚挂钩，结果造成有关部门、 单位存在无所 谓的思想，总认为即使“ 小金库”被发现了，无非就是单位罚一点款，没有触及个人责任，不伤筋骨，进而未能真正起到杀一儆百，以儆效尤的震撼作用。加之一些单位和部门为了保全自身利益，或为了不给上级主管部门和领导的脸上“抹黑” ，只好 “大事化小、小事化了” 。特别是对私设的“ 小金 库” 一收了之，更是对再设“ 小金库” 的一种鼓励。四、“小金库”的治理和防范措施我认为，要彻底做好这项工作，必须先从各个领导班子做起，坚持层层抓好、管好的宗旨。领导 干部自身要严格检查，及时纠正
12、，按会计法规定处理各项经济业务的同时，还要起表率作用。做好以正确的态度对待“ 小金库” 问题的积 极传播者，不但如此，还要深入各个 层次，宣传知识和善于听取工作人员对设立小金库的看法，并且要给他们一个满意的答复，改变他们以前对“ 小金 库” 的不正想法，使他们认识到这样做是必要的；同时，要根据审计法、 财政违法行为处罚处分条例等国家相关法律法规，组织司法、纪检、 审计 、财政等有关部门人员共同进行清理整顿，坚决查处那些利用“小金库”违纪、犯罪的案件，以保证经济秩序正常运行，使国家欣欣向荣发展有个健康的身心。要象老一辈革命家孔繁森同志那样，做官不发非义之财，不为钱为 利所惑所俘。总之，私 设“
13、小金 库” 百害而无一利，堵住这个“黑洞” 已刻不容 缓。具体措施如下：一是，加强警示教育。大讲“小金库”的危害性和严重性，引导各级领导干部从思想上认清设立“ 小金库” 不仅违纪，而且违法，一旦搞了，“小金库”就像一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违法违纪的案件，损害的不仅是企业的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。其次，充分发挥示范引领作用，用发生在身边的人和事进行教育，引领领导干部克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。再次，大力加强廉政文化建设，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，在企业内部形成浓厚的廉政氛围，从而使各级领导干部经常做到对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正
14、，使单位和部门的领导者不想设“小金库” 。二是，强化制度建设。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全规章制度，实 行标本兼治。创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下，特 别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，从制度上堵住漏洞，把好关，在源头上斩 断“小金库 ”的资金来源，使其不能。 三是，追究领导责任。产生“小金库”实质上是一种领导行为，单位、部门的主要领导不同意、不默许，下面的人谁有胆子设立？因此，解决“ 小金库”问题的根本是要打破“ 法不责众”的怪圈，建立和完善“ 小金库”问题“一把手”责任追究制，把“小金库” 问题作为
15、党风廉政建设的责任目标之一，实行一票否决，明确各单位“一把手”是“ 小金库” 问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除 对当事人进行处理外，还必须对“一把手” 实行责任追究。每年单位“一把手 ”都要与所属主管部 门签订严禁私 设“小金库”的承诺书，有效制止私设“小金 库” 行为 的发生。依靠人民群众 监督，让“小金库” 无处藏身“小金库”腐败不仅具有极大的 隐秘性，而且具有 较强的“防御性” ，直接检查往往不易发现，因此不能只停留在“发现一个、取缔一个”，最有效的办法是内部知情者举报。应该充分发挥人民群众和舆论监督的作用，让“ 小金库”来个见光死。为此要广泛宣传，发动知情群众，重奖举报者，使私
16、设“ 小金库”现象失去生存空间，无立足之地，不透明的信息得到透明，“ 小金库”也就容易被摧毁、遏制。 四是，加大统管力度。一是要着力提高会计人员的政治业务素质，加强会计职业道德建设，强化各部门、各单位财务会计基础管理工作，认真贯彻落实会计法，确保各部门、各单位财会工作规范化、制度化、法制化。二是要积极推进国库集中支付办法，建立分级会计结算中心，逐步取消部门、单位会计核算机构，努力建设一个“简便易行、快捷高效、监控有力”的核算机制，使“小金库”无生存之地。五是，大力推动制度改革。首先，差旅、考察、交流、会议等职务消费项目，只要项 目本身是必要的和合理的，又经过了一定的决策程序，就要有充分的预算支持，且各级党政机关一定要独立负担，要从客观需要上切断政府层级间的特别是由上而下的摊派做法。多年以来，由于预算不足、权力向上集中、监 督上重视不够，这种由上向下摊派已经成为了一个普遍的“ 潜规则” 。因此，必 须下决心予以纠正。其次，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制。由于我国的
