《浅析无照经营问题的成因、监管难点及解决途径》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅析无照经营问题的成因、监管难点及解决途径（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、浅析无照经营问题的成因、监管难点及解决途径摘 要：无照经营问题由来已久，且屡禁不止，日渐成为监管的盲点和难点。本文通过分析无照经营现象的成因和存在环境，讨论在现有行政体制下如何通过完善监管规则、加大疏导教育、加强协同监管等手段加以解决。关键词：无照经营 成因 监管 解决途径一、无照经营现象的主要成因（一）无照经营的概念。根据 2003 年 3 月 1 日生效的无照经营查处取缔办法，无照经营是指违反法律法规，在尚未拥有合法营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围从事生产经营活动的行为。无照经营的场所往往消防设施欠缺，卫生条件差，存在相当大的安全事故隐患。（二）原因分析。“存在即合理”的现实悖
2、论，虽然无照经营没有存在的合理性，但其作为一种普遍的现象，必有其存在的现实基础。1、从某种意义上说，无照经营是经营者谋生的手段。目前从事小食杂店、小摊点经营的主体多是下岗工人、进城务工农民、赋闲农民等。其收入主要是满足生活的需要，是其谋生的基本手段。经营场所多出现于城乡结合部、郊区、“城中村”、背街小巷或僻远农村。多发生于果蔬副食销售、农机维修、棋牌室、“农家乐”、网络服务等领域。2、存在相当数量的“消费群体”。无照经营一般采用简陋的设施条件，销售的商品多为从游商处进购，且多质次价廉，经营者通过增加赊账欠账、送货上门等服务项目，以求薄利多销。其服务对象又多为下岗工人、进城务工农民等低收入群体的
3、熟客，形成一种“有需求的市场”，甚至形成集吃、住、消费娱乐一条龙的无证无照经营体系。3、严审批、高门槛的前置条件，在一定程度上增加了无照经营的发生率。从塔城市工商局 2010 年查处的无照经营案件来看，繁杂严苛的前置审批、收费项目繁多是造成无照经营的真正原因，成为无证无照的“无照经营”。2007 年6 月起，全国停止新网吧的审批，某些行政许可成为稀缺资源，卫生、环保、消防等审批手续也相当复杂。而高昂的税收也成为经营者逃避办照的重要原因。以上原因人为抬高了经营成本，最终把一些规模小、实力弱、条件差的经营者堵在合法经营之外。二、 无照经营整治的执法难点（一）查处取缔难。无照经营的特点表现为小规模、
4、条件简易、隐蔽，经营场所多选取偏僻地带或自建房屋，不挂招牌、不贴标示，多采取以家庭式、作坊式经营。动辄关门大吉，逃避监管。无照经营的发生地多社情民情复杂，查处取缔直接影响到经营者的切身利益，加之法律观念淡薄，容易引发经营者采取过激行为暴力抗法现象的发生，增加了查处整治的难度。（二）联合执法难。一直以来，无照经营的监管机制不完善，职责分工不清晰，执行机制不健全。在审批环节上，一些证照的审批机关对待无照经营“睁一只眼闭一只眼”，或者采取“事不关己高高挂起”的态度，自身职责严重缺位，甚至依赖于最终核准机关即工商部门对无照经营的查处，造成管理环节上的监管盲点。各执法单位出自于对部门利益的考量，即使开展
5、联合执法行动，也多是应付差事，很难形成高效统一的执法合力。（三）长效治理难。对无照经营的治理首先受制于执法手段的匮乏，无照经营查处取缔办法规定，只有无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破环环境资源的，才可以对其予以没收。在实践中其实无物可以没收，也无款可罚。由于无照经营违法成本低，查处取缔实际上治标之举，直接影响到行政相对人的生存问题，另一方面又带出了民生问题。所以往往会出现一边是无证无照专项治理刚刚结束，一边又卷土重来的局面。三、 无照经营问题的解决途径对于无照经营问题的解决不能简单的取缔了之，应该站在改善民生、扩大就业、维护稳定的高探究治本之策。（一）完善监管规则，健
6、全执行机制。由于工商部门长期对无照经营进行管理，造成了查处无证无照经营就是工商部门“一家之事”的认知错觉。实质上，无照经营问题涉及多种管理部门，所有负责行政审批的部门都不应置身事外。2004 年国务院第 59 次常务会议确定了以下几个部门的市场监管职责：由农业部门负责初级农产品的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；卫生部门负责餐饮和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品市场流通环节的监管。明确了市场监管的分段实施原则。2007 年 7 月 26 日公布实施的国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定（以下简称特别规定）第三条规定：“依法应当取得许可证而未取得许可证照从事生产经营活动的
7、，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责进行查处。”据此可以理解，农林、质检、卫生等部门只要涉及对许可证照的管理，就应承担无证无照的查处职责。按照监管环节不同，也可确认主管与协管的关系，如无证无照的生产加工点，应有质检部门主管；无证无照的餐饮店，应有卫生部门主管；无证无照经营药品，应有药监部门主管；无照的副食、日用品店，则由工商部门主管。完善监管规则，对各主管部门的管理权责进行明确定位和分割，实施分段管理，避免“越位、错位、缺位”现象的发生。工商部门应该在日常巡查时应该加强巡查痕迹管理，完善信息抄告制度。特别规定第十四条规定：“农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管
8、理部门发现违反本规定的行为，属于其他监督管理部门职责的，应当立即书面通知并移交有权处理的监督管理部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。”第十条规定:“举报的事项属于本部门职责的，应当受理，并依法进行核实、处理、答复；不属于本部门职责的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人。”按照上述规定，工商部门在发现尚未取得前置许可的无证无照经营行为和线索后，就可以向相关部门进行抄告，由他们为主进行查处。在日常监管、转交案件举报线索、抄告相关情况过程中，应当做好书面记录备查，以减轻工商部门的监管压力和风险。（二）加强教育疏导，积极探索长效工作机制建设。一方面要宣传法律法规，引导群众到正规经营场所消
9、费，形成“无照违法”的广泛共识，职能部门要严格执法，加大查处力度，不能使无证无照经营行为脱离法制的约束。另一方面加强对行政相对人的教育引导，发挥行政指导的作用，增强其法律意识，使其明辨是非，明确利害关系，自觉申请办理相关证照。三是各职能部门应该积极作为，在政策允许的范围内广开方便之门，适当降低经营门槛和成本，使无照变为有照。早在 2004 年中央 1 号文件就有规定：“对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免于工商登记和收取有关税费。”对上述经营实行了登记豁免，充分体现了民生关怀。2010 年，塔城市工商局在对无证无照的整治工作中，采取“柔性执法”的原则，提前介入，及时干预，积极开
10、展说服和警示教育，共疏导登记办理营业执照 86 个，无照经营案件同比下降了51%。（三）依托社会力量开展整治工作，压缩无证无照经营的生存空间。一是要建立健全相应的法律制度，使无证无照经营的治理有法可依，分工清晰。加强相关工作制度的衔接，严明相关责任人的法律责任。二是当地政府和各职能部门要增强职责意识，发挥主观能动性，形成齐抓共管的良好局面。如可将城市的小食杂店、小摊点纳入社区管理的范畴，农村则纳入乡镇政府的工作，并纳入当地行政机关考核指标，共同监督经营者持证持照合法经营。同时建立当地行政“主官级”的协调和沟通机制，避免执法混乱，及时查堵管理漏洞，提高行政效能，降低行政管理成本。三是群策群力，广泛发动社会监督。应建立并完善举报奖励制度，鼓励群众举报。职能部门应及时、认真办理群众举报，并及时反馈查处结果。无证无照经营现象的存在扰乱了正常的经营秩序，也给职能部门带来很大的监管风险，有其产生的历史原因和现实背景，我们必须深入分析原因，以高度的责任感，认真对待，加强协同管理，积极投入到无证无照经营的疏导和整治工作中，根除其赖以生存的土壤与条件，确保市场的规范有序，社会的繁荣和谐。
